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李克军:“为基层减负”须在治理体制改革上多下功夫

更新时间:2019-03-26 20:37:35
作者: 李克军  
乡村两级组织为了完成任务,不得不花钱雇拖拉机给农民翻交通要道两旁的耕地,不但增加了乡村债务,还被农民嘲讽。更严重的是,有的乡镇为了赶进度,在没有征得农民同意的情况下,把农民准备用作饲料的玉米秸烧了,媒体来采访时,乡镇干部躲了起来,因为他们不敢说这是市县逼的。中部某地为了体现抗春涝抢春种,竟由纪检委和农委共同对各市县区进行督战,乡镇不得不出钱雇农民在自己家地里装模作样地整地。这些年的扶贫工作,特别强调“造血式”,这当然是很好的理念。但因为很多地方规定了“开发型项目”的比重,并严格督查、层层施压,迫使各级党委政府绞尽脑汁“为民做主”选项目,再花钱送给贫困村、贫困户。在方方面面精心呵护下,有的项目成功了,但付出了巨大成本;更多的项目因为来自领导者的偏好,难以与生产经营主体的需求契合,再加上帮扶对象的经营能力相对孱弱,往往使好事办“砸”,甚至让贫苦户捧上了“烫手山芋”。2016年7月,《中国经济周刊》披露,某省委书记协调了300万元财政资金,帮一个贫困村建起了工业扶贫厂房,但因招商没有成功,厂房倒闭,借钱承建土木工程的两个农民被债主追得到处跑。北方某县两个贫困村的农户在政府组织下,买了195头扶贫奶牛,因奶牛品种不纯,农民精心饲养两年后,不得不当肉牛卖掉,除了赔掉国家补助的扶贫资金以外,还拉下了债务。中西部地区一些村屯,农田水渠和道路年久失修,筹集十万八万元都很困难,但在“党建工作是第一政绩”的口号下,几十万专项资金却只能用于党支部活动场所建设。

  

   4、部门权力(利)刚性化,使督查考核、“一票否决”难以有效控制。我国各级党委政府的发出的指令,多数是通过某一职能部门酝酿提出来的,指令发出后,又要通过这个职能部门去跟踪落实和督查问责。财政部一位司长在谈到财政体制改革时曾说,每个部门都是个衙门,衙门后边还有个“王爷”。地方和基层治理更是如此。管理各项“重点工作”的职能部门,往往极尽所能地争取对相关工作的话语权、管理权和裁判权;同时,千方百计地推卸服务和监管责任。他们不但不愿放弃已经“制造”出的检查考核、达标竞赛和“一票否决”项目,而且还要寻找各种机会,制造新的检查考核项目。这几年,由纪委监察部门或党委办公部门牵头清理或规范督查考核活动,似乎有较强的权威性,也可能收到立竿见影的效果。但是,这毕竟没有跳出“压力型”体制和“运动式”模式的窠臼,自上而下的“整治”,在解决某些具体问题的同时,又在强化某些部门的权力,弱化基层民主和自治的能力。而后者,恰恰是官僚主义、形式主义滋生泛滥的土壤。

  

   2009年底,北方某省一位朋友告诉我:该省纪检委于2009年底召开了清理达标评比活动专项工作会议,但极具讽刺意味的是,在此会议的前几天,省纪委决定从本年度开始,在全系统内开展“创优评比”活动,并就此召开专题会议,做出了具体部署。各市纪委纷纷派人到省纪委沟通,争取获得好名次。我不敢臆断这样的事例是否带有普遍性,但从中可以看出,靠某个部门牵头去“整治”体制病,是很难奏效的。

  

   (三)

  

   虽然“压力型”和“全控型”领导体制弊端多多,党的十八届三中全会关于“治理现代化”的目标也很明确,但领导体制改革、治理体制转型却是个非常复杂、非常艰难的课题。很明显,基层和地方官员选拔任用的民主化、政府权力运行的法治化及城乡社区的充分自治、民间组织的发育,既是治理体系和治理能力现代化的目标,也是治理转型的必要“条件”。如果这些“条件”差得太多,“转型”可能带来难以承受的风险。这里,面临着诸多的“两难选择”。比如,在民众有序参与缺失、公共权力制约乏力的情况下,上级如果不强化巡视(巡察)监督,地方官员滥用权力贪污腐败的问题难以遏制;如果不强化自上而下的督查、巡查、检查、考评,懒惰涣散、敷衍塞责、回避矛盾、缺少作为等官僚主义积习难以革除。但实践证明,这些带有“人治”和“压力型”体制色彩的手段,往往使权力更加向上级和某些强势部门集中,使本来十分孱弱的基层民主和自治的发育空间受到挤压,从而导致“用形式主义反对形式主义,用形式主义应付官僚主义”的恶性循环。再如,坚持由上级党委任命县乡两级官员和村级党组织负责人,有利于强化我党对基层的领导和控制,但却很难克服“层层对上负责”带来的形式主义、官僚主义,很难打破村民自治三十多年停滞不前、县域民主法治发展缓慢的僵局。

  

   当下之计,应坚持标本兼治,在认真落实“中办”通知,大幅度压缩会议文件、督查检查考核项目的同时,以壮士断腕的勇气和谨慎渐进的步伐,以党的十八届三中全会提出的治理体系和治理能力现代化为目标,以民主法治、基层自治为着力点,推进治理转型。

  

   应改善政绩考核机制,减少考核项目和频率,并取消对村级“两委”和城镇社区组织的目标考核;取消弊端丛生的“一票否决”,为基层干部降压减负。

  

   应在县乡党委的领导下进一步放开“村官”的竞争性选举,并搞好“乡官”直选的试点和推广,扩大县级领导班子选任工作中的民主,逐步实现习近平同志提出的“权为民所赋”的目标。

  

   应进一步健全人民代表大会制度,发挥人大权力机关的作用;全面坐实村民自治和社区自治,“鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”,加快建立多元化开放型的社会监督体系。

  

   应确立基层政府在实现“贫困地区和贫困人口全部脱贫”这一目标中的“有限责任”,避免大包大揽和越俎代庖。应把针对穷人的“精准帮扶”与促进整个农村社会的“机会均等”、“公平共享”有机结合起来,在“基本公共服务均等化”上下更大的功夫。

  

   我们有理由相信,在党的十八届三中全会、四中全会和十九大精神指引下,治理转型的目标一定会逐步实现,会议、文件及督查考评过多过滥等官僚主义、形式主义的顽症一定能够逐步治愈。

  

   (作者简介:李克军,原黑龙江省委巡视组副厅级巡视专员,曾在两个县(市)担任县委书记近9年。退休后就地方治理、基层组织建设、农村经济和社会发展等问题发表调查报告、理论文章和时政随笔一百余篇,著有《乡村视野》、《官话实说》、《县委书记们的主政谋略》)

  


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