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赵鹏:惩罚性赔偿的行政法反思

更新时间:2019-03-20 01:17:56
作者: 赵鹏  
它动力对整个执法的议程进行合理化处理。

   对比行政执法,惩罚性赔偿服务于对违法行为的震慑、吓阻,而非常规的权利救济,在目标上是相同的。但是,与行政执法不同,在惩罚性赔偿案件中,私人有权启动这一程序,而法院必须审理和判决,私人替代行政部门行使了是否启动追惩程序的裁量权。但是,私人不受政治负责机制的约束,[36]从而使公共规制议程设定和规制强度面临脱离控制的挑战:

   其一,引发过度、缺乏效率的规制。对私人而言,只要个人回报高于支付的成本,就有动力诉讼,即使诉讼带来的社会成本已经高于社会整体的回报。[37]特别是,诸如司法资源耗费等成本并不由原告承担,从而产生外部性问题。前述最高人民法院提及“浪费司法资源”即是体现。这意味着公共资金在补贴索赔者,考虑到惩罚性赔偿领域,原告寻求的并非权利损失的救济,而是惩罚他人的收益,这种补贴的正当性值得疑虑。而且,稀缺的司法资源被挤占,还会侵蚀解决其他更严重问题的能力。

   同时,由于不需要向政治系统负责,私人并不是根据违法行为的严重性选择“惩罚”目标,而是选择更容易获得赔偿收入的案件。前文所述,职业索赔者倾向于选择起诉成本较低、取证相对容易而且比较重视声誉的大型商场、超市作为索赔对象,即是例证。由于这类企业往往是管理较规范的,容易形成劣币驱逐良币的现象。[38]

   其二,对法律体系中不合理、不一致和模糊之处的高度利用。在政治负责机制约束下,行政机关有一定动力避免执行那些不符合社会现实的条款或者将宽泛、内在冲突的条款作合理化的解释。但是,私人却可能会基于经济利益,集中利用法律体系中不合理、不一致和模糊之处。

   对此,典型事例便是职业索赔人通常以食品标签、说明存在瑕疵而请求十倍赔偿。[39]《食品安全法》规定了生产销售不符合食品安全标准食品的十倍赔偿责任,而该法规定的食品安全标准包括“对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求”。如果是涉及农药残留、微生物等的限量值超标,就使消费者暴露于不可接受的风险,[40]属于对其法益的侵犯。但是,标签、标识、说明书只是对食品的说明,其瑕疵一般不会产生这种侵害,简单适用十倍赔偿产生大量不公平。[41]这其实就是职业索赔者利用法律文本表述的局限,采用违背立法愿意的解释来寻求收益。这种请求在实践中造成了大量困惑,以致于2015年《食品安全法》修订时不得不明确排除这类赔偿请求。[42]

   (二)发展惩罚性赔偿对司法系统的要求

   上述分析并非否定惩罚性赔偿激励私人参与公共规制的思路,而是展现了问题的复杂性:政治负责机制使得公共部门的执法活动更容易受到约束,但也需要精细的制度设计来规范这种政治约束,[43]也需要较大的公共投入;不受政治约束的私人更具活力,但也容易脱离控制,产生大量社会成本。这意味着惩罚性赔偿这种动员私人诉讼的规制工具,在弥补了传统行政规制体系缺陷的同时,也会带来独特的挑战,如何适应并有效回应这种挑战,是试图引入它的社会需要慎重权衡的。

   就此而言,惩罚性赔偿制度的系统发展可能需要更加能动和专业的司法机关。毕竟,政治负责机制的缺失致导致启动程序的前端失控,司法机关后端的调控便更为迫切。实际上,前述最高法院考虑在除购买食品、药品之外的情形,逐步限制职业打假人的牟利性打假行为,即是意图发挥司法的调控功能。但是,这种调控仍然有大量精细化的空间:一方面,在食品、药品领域以外一刀切地限制职业索赔者,恐怕会在很大程度上违背了这一制度动员私人参与公共规制的初衷,损害相关惩罚性赔偿制度功能的发挥;[44]另一方面,即使在食品、药品领域,也存在对某些事项和对象的过度诉讼问题,依然需要调控。

   司法机关或可考虑借助对“欺诈”、“明知”、“食品安全标准”等惩罚性赔偿要件更加精细化地解释,引导惩罚性赔偿诉讼转向那些真正严重的问题;同时,立法也可以考虑给法官更多的裁量空间,例如,在设定赔偿额时不简单统一为“十倍”或者“三倍”,而是给出一个区间,法官可以借此分层次地处理不同类型的问题。

   当然,挑战在于,这需要法官能够准确理解法律背后的公共规制逻辑。实际上,与依赖行政规制体系相比,动员私人诉讼进行公共规制意味着将大量专业和政策判断从行政部门转移到法院,从而给法官提出了更高要求:在行政规制体系下,专业领域的行政机关先做决定,发生争议后法院再介入;在惩罚性赔偿中,原告直接起诉至法院要求惩罚性赔偿。后者则意味着法院需要在没有专业行政机关的帮助下,自行判断相关法律和事实问题,其错误判断的概率可能更高。毕竟,相较于长期专注于具体领域、具有专业知识的行政机关,法院能否理解法律背后的公共政策存在不确定性。[45]

   这并非仅是理论的推演,实践中就曾发生过相关的案例:当事人以食品不符合食品安全标准为由,向法院提起赔偿诉讼,同时向行政机关举报要求处理。法院一审民事判决支持了其赔偿请求,但是行政机关认为相关食品符合标准。当事人对行政部门的处理不服提起行政诉讼,在法院支持了行政部门的处理决定之后,二审民事审判才发现原判决的错误,并纠正了一审判决。[46]

   因此,虽然法治建设在任何时候都需要专业、权威的法官群体。但是,如果选择更多地激发诉讼的公共规制功能,而非依赖行政部门,意味着给司法系统提出了更高的要求。如果考察惩罚性赔偿获得典型应用的英美,一个不可忽视的制度条件便是,其司法机关本身就更深入地介入公共政策制定,并呈现出不同于大陆法系国家的能动、强势特征,这种特征甚至可以被归纳为“英美特例”[47]。这一制度条件,我们在发展惩罚性赔偿以及其他动员私人诉讼的制度时,应当有清晰的认知。

  

   四、惩罚性赔偿的两种模式及其与行政处罚的关系

  

   在重行政规制传统中嵌入惩罚性赔偿这类规制工具,还需要妥善协调它与既有行政规制手段之间的关系,特别是和行政处罚的关系:一般情况下,民事赔偿与行政处罚服务于不同目标、分属不同体系,即使某些行为同时触发两种责任,仍然可以分别适用,而不产生争论。[48]惩罚性赔偿则以“惩罚”而非补偿为目的,与行政处罚在目标上具有同质性,体系化地处理两者的关系便应得到考虑。

   从实践来看,大量惩罚性赔偿请求,正是基于相关产品违背了如食品安全标准这类管制规范, 此类行为也满足适用行政处罚的条件。出于过度惩罚的担忧,已有观点提出,判处惩罚性赔偿时,可以适当考虑被告已经受到的公法制裁而减轻赔偿。[49]然而,除了建立恰当的折抵规则,另外一个也许更加基础的问题是,惩罚性赔偿责任的构成要件应当如何设计。

   相较于民事责任,行政处罚构成要件有两个基本的特点:其一,除个别法律要求行为人须存在故意、明知外,仅存在违反行政管理秩序的行为即可予以处罚。[50]因为行政规制以制定并向社会公示大量具有普遍约束力的规则,例如交通规则、食品安全标准等作为监管的基本依据,[51]违反这些规范即可视为注意义务的违反,即“违法推定过失”。[52]这也意味着,行政执法一般止步于此,不再深究违法者是否还存在故意、明知等其他更为恶性的情况。

   其二, 除有例外规定,行政处罚一般不以实际损害结果发生为成立要件。[53]行政的特点即在事前,针对抽象的危险或者只有造成损害可能性的风险设立管制规范,防患于未然。以食品为例,行政机关对可能影响健康的风险因素如农药残留设定食品安全标准,这些标准遵循预防原则,[54]会预留相当的安全边际。这些管制规范被违反,不一定甚至一般不会引发健康损害。通常情况下,需要持续食用形成累积效应,才会产生损害。但是,行政处罚的目的在于确保上述规制和预防体系有效运行,一旦违反管制规范,即可径行处罚,而无需等实际损害发生。

   对上述行政处罚的构成要件,一些惩罚性赔偿构成要件的设计恪守民事责任原理,与相关领域的行政处罚保持差异,另外一些则与行政处罚高度同构。这导致两者在功能方面呈现出互补和重叠两种不同的模式:

   (一)互补:惩罚性赔偿与行政处罚责任构成要件相异

   以《侵权责任法》第47条为代表的惩罚性赔偿,与相关领域的行政处罚在责任构成要件方面保持了明显差异。该条规定, “明知产品存在缺陷仍然生产、销售,造成他人死亡或者健康严重损害的,被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿”,对比同样规范产品质量领域的行政处罚,其特点是:

   首先,受到处罚法定原则的约束,行政机关一般只有在产品明确违背法律或法律认可的具有强制效力的技术标准时,方可予以处罚。但是,依据本条,判定惩罚性赔偿责任成立,不限于此此种情况。

   该条以“产品存在缺陷”作为适用惩罚性赔偿的条件,依《产品质量法》46条,“缺陷”是指产品存在危及人身、他人财产安全的不合理的危险,其判断分为几种情况:首先,如果该领域有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准,且该产品不符合该标准,可以认定存在缺陷;[55]其次,如果该领域没有前述标准,法院需要根据个案情况判定是否存在不合理的风险;第三,如果该领域有前述标准,且该产品符合该标准,是否可以直接排除“缺陷”存在争论,有司法判决和理论认为,该情形只能初步证明产品无缺陷,如果受害人能够证明存在不合理危险,仍然应当认定存在缺陷。[56]考虑到标准无法预见所有问题,且我国标准化体制的现代化程度不高,一些标准确实无法反映社会通行的技术水平,[57]这种主张有其合理性。

   其次,该条要求惩罚性赔偿责任的成立,需要行为人具有“明知”这一主观故意要件和“造成他人死亡或者健康严重损害”这一损害要件,如前所述,行政处罚一般的适用一般不需要这两个条件。

   由于存在上述两点差异,该惩罚性赔偿和相关领域的行政处罚能够分别聚焦于不同的问题,形成了一种相互补充的模式:一方面,这种设计使惩罚性赔偿能够覆盖行政规制难以触及的情形,包括该领域没有国家强制性标准,或者虽然产品能够满足国家强制性标准但证据仍然显示该产品存在不合理的危险等情形。这使得惩罚性赔偿和行政规制各自的优势得以发挥:行政的优势在于按照事前制定的统一且相对具体的标准,大规模、低成本地适用于一些典型案件。然而,社会生活并非均是这种“典型”状态,相当多的情形无法被法律和法律授权制定的具体标准事先预见。由于公权力的行使应当具有更高的可预见性,在没有明确法律依据的情况下,行政权应当保持克制。而民事法律的优势则在于对纷繁复杂的社会生活进行高度抽象,它所使用的“缺陷”、“不合理的危险”等更为抽象的概念虽然需要花费更多的成本在个案中调查、证明,但却具有更高的包容性,可以涵盖更为广泛的生活事实。

   另一方面,即使因为违反行政机关制定的强制性产品标准被认定产品有“缺陷”,并触发行政处罚和惩罚性赔偿责任的同时适用,惩罚性赔偿也可以视为因案情特殊而给予的加重制裁,在细分功能上仍然对行政处罚有补充效应。毕竟,此时惩罚性赔偿的适用并非单纯因为产品违反了行政管制规范,更是因为行为者存在“明知”这一主观故意和其造成的特别损害后果。这些要素的存在更加精细地反应了行为的危害程度,而这恰恰是相对简单的行政处罚通常不会也难以调查的。实际上,基于这些特别要素的存在而通过惩罚性赔偿加重处理,本身也符合《行政处罚法》第4条“设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的精神。[58]

由此,惩罚性赔偿和行政处罚虽然“惩罚”的是大体相同的行为——生产经营违背国家强制性标准的产品,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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