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朱芒:公众参与的法律定位——以城市环境制度事例为考察的对象

更新时间:2019-03-14 01:13:24
作者: 朱芒  

   摘要:  中国快速城市化导致了在既有城市规划中因建设项目的环境影响而引发的大量冲突事件。本文以典型事件厦门PX事件为标志,整理了该事件前后有关城市环境法律制度中有关公众参与规定的状况和包括行政复议及行政诉讼在内的相关案件,并通过以公众参与对行政活动的行为约束程度为横轴和以结果约束程度为纵轴的分析框架,尝试对十年来我国公众参与状况进行法律上的定位,努力将公众参与能融入法学研究的范围寻找可能的路径。

   关键词:  公众参与; 参与的阶梯; 城市环境; 城市规划

  

  

  

   中国最近的十多年无疑是城市化最为快速发展的时期。随着城市的扩张,既已成立的城市规划上,如何容纳城市发展的需要和解决包括环境问题在内各种冲突及纠纷,已成为目前中国行政法直面的任务。本文从城市规划法与环境保护法相关联之处,着眼于与行政法学紧密相关的“治理”的制度结构形成过程,尤其关注治理概念中的互动和多元问题,以公众参与为考察对象,尝试整理出目前中国行政法所面临的相应课题。

   在中国的法律语境中,涉及到城市的“环境”概念的大致有两个法律系统,一是有关生态的环境概念,另一个是有关城市整洁秩序的环境概念,如“市容环境卫生”。本文限于在城市规划法律制度领域中讨论生态环境方面的法律问题。

   讨论中国城市环境法律中的治理制度时,都不可回避发生于2007年的厦门PX(化学品对二甲苯化工,P-Xylene)事件,该事件已经成为分析中国环境行政领域中治理问题的典型案例。本文将以此事件内中显现的相关问题为导引,就其中体现治理方式的公众参与作为分析对象。

   厦门PX事件的基本情况如下。[1]

   1990年,原本为“荒凉之地”的厦门市海沧开发区经国家批准为化工产业区,1995年厦门市城市总体规确定的土地布局中,海沧南部定位为“以高质量的居住、商贸为主,兼有旅游、文化功能”的新市区,并同时发展以“大型临港工业”为主的南部工业区(石化工业区)。2004年新的城市总体规划(2004-2020)继承了这种功能定位。此后,新市区被提升为“城市次中心”并获得快速发展,人口急剧增长,房地产开发大规模推进。这样的规划结果导致在狭小的空间里同时布局着两类土地用途类别不同的功能区。

   2005年6月,厦门市政府获得国家有关部门组织专家论证和评估后出具的PX项目用地预审意见,批复了PX项目环境影响报告书、核准了该项目。2006年7月国家发改委批准厦门海沧地区建设PX项目。11月项目正式开工。2007年3月,全国政协委员提出迁址建议,认为该项目在选址方面存在严重环保安全问题,应该暂缓建设。

   5月30日,厦门市政府召开新闻发布会,宣布厦门PX项目“缓建”,并启动“公众参与程序”;6月出发生厦门“散步事件”,市民走上街头“反对PX,保卫厦门”。

   6月,厦门市政府委托中国环境科学院进行“厦门市城市总体规划环境影响评价”;12月5日,环科院环评简本[2]向社会公布,以多种形式征求公众意见;12月13、14日,厦门市政府举行公众座谈会(具体内容在后详述)。12月,福建省政府和厦门市政府决定,将该项目迁往漳州古雷半岛,停止在厦门海沧区兴建该项目。

   从上述有关厦门PX事件的内容可以归纳出如下几个要点,以便从行政法学的角度进行分析。第一,事件从整体上可以分为两个大的阶段,即从起始至6月初市民“散步”为止,属于市民抗议的社会运动;第二个阶段是紧随其后,由厦门市政府开展的征求意见的过程,这个阶段属于公众参与的过程。本文分析的内容,仅限于后一阶段的情况。第二,在公众参与阶段,涉及到的最为关键的是与城市规划相关的法律制度,触及到了城市快速发展显现了现今需要与原本规划之间的内在矛盾。[3]第三,公众参与往往与法定的环境影响评价制度有关,而环境影响评价越来越在法律中具有重要位置。[4]

   本文将首先以厦门PX事件发生时点为界,初步整理在城市环境相关的法律制度中有关公众参与立法的基本状况。其次,从厦门PX事件及其至今类似事件中,归纳公众参与的表现方式和基本特征。再次,整合法律对行政机关行为约束度和公众参与的阶梯性作用,并以此为框架分析相关事件中公众参与的表现方式在法律上的定位。最后,结合公众参与的到达点寻找法律制度建设应有的方向。

   在此想强调的是,上述“再次”部分的分析框架,是笔者在方法论层面上探究将其他学科对公众参与分类研究成果如何纳入法学研究,以及法学研究自身如何在体系中纳入公众参与的一种尝试。

  

   一 城市环境法律制度中的公众参与状况

  

   1、厦门PX事件之时的环境立法状况

   在环境法律制度中,公众参与制度最早由2002年《环境影响评价法》设立。该法律第11条规定,“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划,应当在该规划草案报送审批前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。/编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见,并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。”

   从上述内容可见,这个阶段通过在环境法律制度中明文规定的方式,设置了如听证会等公众参与的方式,但这些方式一是只限定于规划编制程序之中,而没有涉及到《环境影响评价法》同样规范的“建设项目”;二是法律规定的内容极为简单,且无具体的实施性规定。

   另外,当时的《环境影响评价法》所设公众参与只限于编制“专项规划”环节,但因“建设项目”的是否成立涉及到行政机关许可权的行使,因此,从法律体系整体而言,其自然也可适用《行政许可法》规定的听证条款。2004年《行政许可法》第46、47条的规定设置了法定、裁量和应申请三种听证启动的程序,其中,第46条规定“行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项,行政机关应当向社会公告,并举行听证”;第47条前句规定“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的,行政机关在作出行政许可决定前,应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利”,有观点认为在行政机关作出与环境方面的行政决定相关的许可行为时,公众应该可以据此规定参与相关的听证活动。[5]从解释论的角度而言,这类听证也的确可以包括与“建设项目”决定有关的属于公众参与的听证会。

   2、厦门PX事件之后的环境立法状况

   上一部分为2007年厦门PX事件发生之时,环境法领域中公众参与制度所达到的状态。此后2016年《环境影响评价法》虽经修改,但这一条款没有任何变动。而在此之前颁布于1979年的《环境保护法(试行)》和1989年《环境保护法》中则并无这样的条款。[6]

   对应2002年《环境影响评价法》第11条的规定,2009年《规划环境影响评价条例》第13条规定的参与方式中,除了论证会和听证会之外,还明示设置了“调查问卷、座谈会”两类方式。同时该条还规定“有关单位、专家和公众的意见与环境影响评价结论有重大分歧的,规划编制机关应当采取论证会、听证会等形式进一步论证,”即设置了二次公众参与的机会。

   2014年,新《环境保护法》第十二届全国人大常委会第八次会议审议通过,2015年1月1日施行。该法律被称为“史上最严格”,[7]其中对环境保护方面的公众参与的规定取得了突破性进展。新法除了在第5条规定了环境保护的公众参与原则外,还通过设立第5章(第53-58条),分别就知情权与信息公开义务、政府信息公开、重点排污单位信息公开、建设单位与审批部门对建设项目环境影响报告书的公开与征求意见、公众对违法行为的举报权利及环境公益诉讼做了规定。其中,涉及到公众参与的,是第56条的规定内容。该条要求“对依法应当编制环境影响报告书的建设项目,建设单位应当在编制时向可能受影响的公众说明情况,充分征求意见。/负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后,除涉及国家秘密和商业秘密的事项外,应当全文公开;发现建设项目未充分征求公众意见的,应当责成建设单位征求公众意见。”

   如果从行政过程的角度看,2014年《环境保护法》设置的公众参与制度,将2002年《环境影响评价法》设置在规划草案编制阶段的公众参与制度,扩展至后续的建设项目阶段。只是在这个阶段中,该法律强调的其义务主体是建设项目的建设单位的义务,即建设单位被要求在编制建设项目的《环境影响报告书》的程序中设置开放的公众参与程序。而行政机关承担的义务是“发现建设项目未充分征求公众意见的,应当责成建设单位征求公众意见”,即监督建设单位向公众说明情况和听取意见的责任,换而言之,行政机关本身并没有因此承担有听取意见等实施公众参与的责任。2015年7月环境保护部颁布规章《环境保护公众参与办法》,对2014年《环境保护法》中规定的公众参与方式作了较为详细规定。

   2018年7月16日,生态环境部[8]公布规章《环境影响评价公众参与办法》(2019年1月1日起施行),该规章将现行的环境保护法律制度中的公众参与制度作了全面具体化的规定,其中尤其值得关注的是,在保障公众参与的实效性方面所建立的程序性规范。例如,①信息公布。建设单位应在确定环境影响报告书编制单位后7个工作日内,建设项目环境影响报告书征求意见稿形成后,公布公众能够参与至相关行政过程的必要信息。其中与公众参与程序中意见表达有关的如“公众意见表的网络连接”“提交公众意见表的方式和途径”(第9、10条)。②信息公开。建设项目环境影响报告书征求意见稿形成后,建设单位应当公开以下信息,征求与该建设项目环境影响有关的意见(第11条)。这些信息有环境影响报告书征求意见稿全文的网络连接及查阅纸质报告的方式和途径、征求意见的公众范围、公众意见表的网络链接、公众提出意见的方式和途径以及起止时间。③意见表达方式。公众可以通过信函、传真、电子邮件或者建设单位提供的其他方式,在规定时间将填写的公众意见表等提交建设单位,反映与建设单位项目环境影响有关的意见和建议(第13条第1款)。④回应。建设单位应当对收到的公众意见进行整理,组织环境影响报告书编制单位或者其他有能力的单位进行专业分析后提出采纳或者不采纳的建议。对未采纳的意见,建设单位应当说明理由(第18条第1、3款)。

   概括而言,现今环境保护法律制度中规定的公众参与制度,具有这些特点。一是公众参与作为制度设置在包括城市建设等有关专项规划和特定建设项目的编制过程之中,但行政机关在前者中是组织实施者,在后者中只是监督者。二是方式主要为行论证会、听证会,但实务中使用最多的是调查文件的方式。三是目的为征求对《环境影响报告书》意见。

   3、相关的城市规划立法状况

   (1)城市规划法律制度中公众参与制度的形成

   现行的《城乡规划法》成立于2008年,因此,该法律颁布之前已经建立的城市规划法律制度以及其中的公众参与制度,正好是厦门PX事件发生之时的有效法律制度。

在中国城市规划的实定法体系中,最早颁布于1989年的《城市规划法》[9]中并没有设置公众参与制度。从现在的立足点来看,当时该法律建立的城市规划制度在内容方面具有两个显著特点,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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