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叶海波:设立宪法和法律委员会的法治分析

更新时间:2019-03-14 01:06:33
作者: 叶海波  
是因为全国人大认为设立这些委员会是“需要”的。如果下一届全国人大不作出一个成立这些专门委员会的决定,这些专门委员会便不能成立。

   以全国人大会议决定的方式来设立宪法第70条设定的六个专门委员会,明显将民族委员会等六个宪定专门委员会从宪定机构降格为法定机构,使这些委员会的存立寄存于人民的代表的意志,而不是立宪者——人民或其制宪代表——的意志,导致立宪者的意志需要定期选举产生的代表意志的加持,客观上消解了宪法的权威性。事实上,自从宪法第70条列举民族委员会等六个专门委员会之后,全国人大的每次决定均如数按序设立了这些专门委员会。这表明全国人大实际上不认为自己对这些专门委员会是否设立享有决定权。

   上文简单的梳理显示,合宪性审查理念在中国的确立经历了漫长的认识转变过程,最终通过设立一个宪法性审查机关将这种自觉和理性化要求加以固化。在设立这样的一个专责机构之前,合宪性审查处于一种随意的状况。虽然全国人大各专门委员会有权主动审查法规,但在推行主动审查一段时间之后,面对庞大的审查任务,这些机构不堪重负,立法法遂规定“不告不理”[15]。由于被动审查效果不彰,2015年立法法修改又适度地回到主动审查。但是,这套制度实施的结果不如人意。在已经设立法规备案审查室这一机构的前提下,宪法和法律委员会以一种“追加”的方式进入宪法,并被授予合宪性审查权,其目的是扭转这种合宪性审查不力的局面,强化其制度化和理性化,蕴含着特别的法治诉求。

  

   二、合宪性审查的专门化

  

   行之有效的宪法实施保障应当是一个要素健全和关系合理的机制。就要素而言,宪法实施保障必须明确如下具体内容:审查依据、审查主体和机构、审查对象和审查程序。1982年宪法经过多次修订,对宪法权威和最高效力及其实施监督着墨甚多,确立了宪法实施保障的基本机制及其要素,如宪法典是最高和最终的审查根据,法律、法规和特定主体(国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织)的行为不得抵触和违反宪法,是合宪性审查的对象[16](P401-407),全国人大及其常委会是合宪性审查权的行使主体。从形式上看,我国宪法和法律明确了依据,划定了审查对象,确立了审查主体,初步建构了审查程序,确立了代表机关集中统一审查的合宪性审查机制,但这实际上是一种分散式的宪法实施监督机制。

   根据全国人大组织法、立法法的规定,全国人大专门委员会审议全国人大常委会交付的被认为同宪法法律相抵触的法规、规章、决定、命令、指示,并提出报告,全国人大各专门委员会、全国人大常委会工作机构对法规和报备的其他规范性文件作出审查。根据全国人大专门委员会及全国人大常委会工作机构设置的情况,在宪法和法律委员会设置之前,共有15个机构o可以进行合宪和合法性审查。这些机构审查研究后,向法规规范性文件制定机关提出意见,制定机关根据这些意见作出修改或者废止决定。倘若制定机关拒不遵循研究审查意见的,由全国人大常委会委员长会议提请全国人大常委会作出撤销决定。概而言之,虽然我国宪法授权全国人大及其常委会行使宪法实施监督权,但实际的运作机制是全国人大及其常委会下设机构实质性地行使宪法实施监督权,全国人大常委会的最终撤销权主要作为这些机构的审查决定获得遵循的保障方式。因此,宪法确立的全国人大及其常委会集中监督模式实质性地转变为全国人大及其常委会各下设机构分散式地行使宪法实施监督权。

   这种分散审查、多头分理模式通常会沦为一种无人主理的机制,不符合宪法审查专门化的发展规律,并会产生一种“公地悲剧”[17](P1243-1248)式的责任弱化效果。“公地悲剧”理论认为,当公共产品的产权共有或者不清时,每个有权使用者均会过度地竞争使用,而使用权所隐含的那种维护公共产品的义务和责任则被极度弱化,会出现一种涸泽而渔的结果。同样,在公共管理领域,揽权卸责是常见的现象,当责任和义务分配不清,或者多个主体均承担责任时,每个参与管理的公共机构都会本能地推脱其公共责任,导致管理责任无人承担的公地悲剧式的结果。我国合宪性审查的多头分理机构,意味着主责和专责机构的缺失,无法防止公地悲剧。一方面,多达15个机构均享有宪法实施监督权,共同承担宪法实施监督之责;另一方面,在处理抵触宪法行为时,既可以是全国人大专门委员会和全国人大常委会工作机构径直向制定机关提出研究和审查意见,要求改正,也可以是在法律委员会与有关的专门委员会、全国人大常委会工作机构召开联合审查会议再向制定机关提出书面审查意见。这种机制安排使得所有负有审查之责的机构都不是主责机构,而宪法实施监督是一项“吃力不讨好”的否定性评价工作,其结果便是审查责任的弱化o,法规和规范性文件备案审查工作难以落地,未见公开撤销法规的实例[18]。

   宪法和法律委员会设立后,这种分散审查、多头主理的局面将被改变。2018年6月22日,全国人大常委会根据《深化党和国家机构改革方案》和宪法的规定,通过《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》,明确宪法和法律委员会在承接法律委员会原有职责的基础上承担推进合宪性审查等工作职责。宪法和法律委员会作为专门委员会,具有工作机构的性质,但经由全国人大组织法、立法法、监督法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则等的授权,承担着诸多法定职责,因而是具有法定职能的国家机关。如上所述,在宪法修改设立宪法和法律委员会之前,各专门委员会和工作机构根据授权行使法规和其他规范性文件的合宪和合法性审查权,在宪法修改后,这些法律虽然没有随之修订,但宪法和法律委员会之外的其他专门委员会和工作机构是否还继续享有法律授权的法规和其他规范性文件审查权,便存有疑问。

   《关于〈全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定(草案)〉的说明》指出:“全国人大组织法、立法法、监督法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则等五部法律中,共有23个条款涉及‘法律委员会’职责。经综合分析评估,对这些法律规定不宜采取‘打包’方式进行修改,需要在今后适时修改相关法律时考虑修改上述规定。”[19]这23个条款的具体分布情况是,立法法中有16个条款,监督法中有1个条款,全国人大议事规则中有2个条款,全国人大常委会议事规则中有2个条款,全国人大组织法中有2个条款。这些条款使用的是“法律委员会”的表述,宪法和法律委员会承接了法律委员会的职责,打包式地通过一个决定,将“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”,或者解释为“宪法和法律委员会”,并无技术上的障碍。早在1997年2月23日,第八届全国人大常委会第二十四次会议便采用这样的技术处理香港回归前原有法律审查的问题,如规定“任何‘本殖民地’的名称应解释为香港特别行政区”[20]。对于法律委员会演化为宪法和法律委员会之后,立法上不能简单采取类似的技术化适应方案,根本原因在于宪法和法律委员会获得宪法授权承担了合宪性审查等职责,而这一授权根本性地改变了此前各专门委员会和全国人大常委会工作机构均能行使合宪性审查等宪法监督权的权力配置格局,因此,必须通过具体的法律修改才能使得全国人大组织法、立法法、监督法及议事规则适应宪法的修改。正是为了防止法律修订迟延导致的权责不清,全国人大常委会专门通过决定,细化宪法和法律委员会的权责。《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》具有“立法性”的本质[21](P63-73),旨在实质性地修订上述全国人大组织法、立法法、监督法、议事规则中关于法律委员会和宪法实施监督的规定。随之,我国那种分散式合宪性审查模式转变为宪法和法律委员会集中审查模式。

   需要特别说明的是,这种集中审查模式是一种“全国人大及其常委会——宪法和法律委员会”式的等级性审查模式,而非过去那种“全国人大及其常委会——所有专门委员会和工作机构”审查模式。这种结构形成的根源在于现行宪法授权全国人大及其常委会垄断性地享有宪法实施督查权,也与专门委员会作为协助机构的定位有关[15]。在这种一对一而非一对多的模式下,全国人大及常委会透过且应当仅透过宪法和法律委员会这个机构,而非其他专门委员会、工作机构和办事机构,行使宪法实施监督权。质言之,合宪性审查权责的集中和专门化,主要是指宪法和法律委员会垄断协助权——协助全国人大及其常委会监督宪法的实施,作出合宪性审查的判断,其他专门委员会不再承担此项职责。不过,这种协助权本质上是一种合宪性预先判断权,是全国人大及其常委会合宪性审查决定的前置性工作。所以,我国合宪性审查实际是一种宪法和法律委员会专责协助下的全国人大及其常委会集中审查模式。

   总而言之,在合宪性审查权高度集中于宪法和法律委员会之手后,合宪性审查集中化和专责化,权力归属更明确,责任主体更单一,前述的因权责分散而存在的“公地悲剧”式审查责任弱化的漏洞将被弥补。宪法和法律委员会作为合宪性审查的第一法律责任人,担当首要的审查责任,有助于合宪性审查的专门化改造。这是设立宪法和法律委员会的另一重大法治价值。

  

   三、合宪性审查的组织功能最适化

  

   合宪性审查旨在维护宪法的权威,目的是让“国家权力特别是立法活动受到某种超越性规范的约束,避免法律实证主义的弊端,使社会正义以及基本人权的理念在现实的制度安排中得以具体化”[22](P4),是法治的必备机制,这也是合宪性审查的法治性属性的根源。另外,宪法是人民意志的集中表达,“代议机关的立法如违反委任其行使代议权的根本法自当归于无效乃十分明确的一条原则”[23](P392)。因此,合宪性审查的首要对象是立法,并且必须宣告抵触宪法的立法无效,否则就意味着:“代表的地位反高于所代表的主体,仆役反高于主人,人民的代表反高于人民本身。如是,则行使授予的权力的人不仅可以越出其被授予的权力,而且可以违反授权时明确规定禁止的事。”[23](P392)在这个意义上,合宪性审查也是人民主权和民主政治的必备机制,这是合宪性审查政治性和民主性属性的根源。通常,代议机构是政治意志形成的民主机构,而司法机关则是行使法律判断权的法律机关。合宪性审查权究竟应当由哪个或者哪些机构来行使,并无定论。具体的制度设计端赖于一国的宪法体制,并大体上形成以法治吸纳政治和以政治吸纳法治的两种模式,即司法审查模式和立法审查模式[24](P78-85)。我国实行人民代表大会制度,人大是国家权力机关,统一全权地行使国家权力,现行宪法授权全国人大及其常委会行使宪法实施监督权。在这一宪法构架下,如何平衡合宪性审查的民主性和法治性,设置一个符合功能最适性原则[25](P13-14)的合宪性审查机关,由具备民主正当性和法律判断专业技能的机构来行使合宪性审查权,是宪法实施有效推进的关键。

如前所述,在宪法和法律委员会设置之前,多达15个全国人大专门委员会和全国人大常委会工作机构均享有合宪性审查权。从民主的角度而言,这些机构的人员构成有别,专门委员会从全国人大代表中选举十余人组成,具有较强的民主性,工作机构的人员构成则比较复杂,由任命而非选举产生,民主性相对较弱。从法治的角度而言,这些专门委员会的组成人员固然具有专业技能,但未必具备合宪性审查所需要的法律专业素养,而工作机构主要是办事机构,遵循公务员管理制度,人员构成及专业背景更是良莠不一。在程序上,这些机构或者实行民主逻辑下的集体议事制,或者遵循行政逻辑的机构领导负责制,与我国人大制度下的合宪性审查模式并不匹配;在人员上,这些机构或者由选举产生,或者任命产生,部分具有法律专业背景,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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