返回上一页 文章阅读 登录

秦前红 刘怡达:论我国政府工作报告的双重功能及其协调

更新时间:2019-03-08 20:58:50
作者: 秦前红 (进入专栏)   刘怡达  
此一行为无疑是人大监督政府的具体形式之一。

  

三、政府工作报告的功能协调


   如上所述,政府工作报告因其属行政机关向权力机关负责并接受监督行为之客观载体,由此具有监督之功能;而国务院政府工作报告当中“面向”未来之部分,其内容为政府在一定时期内的政策大纲,由此具有施政之功能。其中,政府工作报告之监督功能决定于代议制民主下行政机关与代议机关相互间关系,其在我国以宪法及法律中的具体规则为实在法根据。而政府工作报告之施政功能,则系立足于现有的实证材料,并通过对政府工作报告“起草、审议、通过、实施”之历程加以理论上的归纳。

  

   以上性质与功能上的二重特征,统一于我国政府工作报告的法律内涵之中。规范层面的监督功能及实践层面的施政功能,共同彰显政府工作报告的法律价值,二者不得有所偏颇。因为假若偏重施政功能而不顾其监督功能,人大及其常委会的工作监督效能便会因之式微;同样地,“面向”未来的施政方针亦应属政府工作报告之当然内容,故而政府工作报告之施政功能亦不可漠视。同时,作为事后施政结果呈现的施政报告,亦构成权力机关进行监督的素材与内容。[25]然而,通过上述关于国务院政府工作报告之性质与功能的探讨,并立足于现有的法律规定和实证材料,本应相对均衡的监督与施政二功能却呈现失衡之势态,主要是施政功能对监督功能的不当“消解”。鉴此,有必要实现监督功能与施政功能的协调。

  

   (一)施政功能不应过度“消解”监督功能

  

   由既有的实践可知,国务院政府工作报告监督功能的实现方式表现为,全国人大听取和审议工作报告,对工作报告提出意见和建议,并对其进行通过与否的表决。而政府工作报告施政功能的实现,则表现为国务院对工作报告中的政策纲领及施政方案的施行。相较于政府工作报告的施政功能而言,其监督功能其实未能得到较好地实现。听取和审议政府、法院、检察院的工作报告,是人大对这些国家机关进行工作监督的基本形式。现在的问题是,这些监督有时力度不够,说好话、赞扬的话多,客观全面地分析存在的问题不够,有分量的批评性意见更少。[26]而在政府工作报告的施政功能层面,因可借由国务院自上而下的组织实施,其中的彰显施政功能之“工作的展望与规划”的内容,通常能够得到较好地实现。

  

   政府工作报告监督功能未能较好实现的原因在于人大监督权未能有效实现。在我们国家生活的各种监督中,人大作为国家权力机关的监督是最高层次的监督。[27]但是,同立法工作相比,监督工作是人大工作的一个薄弱环节,也是历届人大想解决而又难以解决、至今也没有得到很好解决的问题。[28]就其原因而言,人大的监督不够有力,有思想认识问题,也有工作问题,……恐怕还有政治体制方面的问题。[29]具体来说:其一,于思想认识的问题而言,则源于过分偏重和强调政府工作报告的施政功能,漠视甚至不顾政府工作报告的监督功能,以至于政府工作报告的施政功能不当“消解”了监督功能。其二,于制度设计的问题而言,则是因为人大监督权的实现欠缺充分的法律规则予以保障。

  

   (二)监督与施政功能的协调及其实现路径

  

   政府工作报告若徒具施政功能,一则有违现行宪法和法律有关“行政机关对权力机关负责,以及权力机关监督行政机关”规定之应有意涵;二则缺失必要监督的施政方针亦将难以有效实施。因此,鉴于实践中政府工作报告监督功能与施政功能关系的不当偏颇,实现二者的协调无疑具有相当的必要性。诚如上述,滞碍监督功能实现的关键在于人大监督不力,而此一问题的解决有赖于思想认识的转变及制度设计的完善。然而,即便诸如“各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责”[30]的论述已颇为频繁,对于政府工作报告功能的错误认识亦未能得到有效的矫枉。于此层面而言,在思想层面不断提高对人大监督功能认识的同时,亦须在制度层面作相应的完善,或许如此更能抓住问题的要害。具体而言:

  

   第一,对政府工作报告未获通过的责任作出规定。在实践中,若政府工作报告未获人大表决通过,比较常见的情况是:在沟通和协商的基础上,由工作报告未获通过的机关对其工作状况和报告内容进行整改和调整,然后再由人大临时会议(因为整改和调整后,人大通常在闭会期间)表决通过。[31]然而,既有的法律规则却未就政府工作报告未获通过的责任作出规定。但是,在现代国家中,一个政府是否对它的施政纲领、总政策和具体政策承担责任是民主政府与专制政府的分水岭。[32]对此,理论界已不乏相当的讨论,如有论者认为:如果政府的工作报告未能被人大所通过,那么就视同罢免案已提出,直接进入罢免程序的申辩阶段。[33]还有论者认为若遇此种境况,政府一是辞职,二是政府根据代表的意见修改,再次提交会议表决。[34]

  

   第二,明确政府工作报告所列任务未完成的责任。关于政府工作报告性质的探讨,有将报告中的“今后工作的展望与规划”内容视为行政承诺的观点。[35]不过政府工作报告应非严格意义上的行政法学所谓之行政承诺。加之行政机关对于是否履行行政承诺,以及怎样履行行政承诺都具有较强的自主决定性。[36]亦即由于承诺的内容毕竟不是行政机关的法定义务,是故对于信赖行政承诺的救济,还是存在一定困难的。[37]当然,实践中将政府工作报告称为“承诺”的现象其实是颇为普遍的。[38]即便如此,明确工作报告列举之任务未完成的责任无疑是相当必要的,此亦为“诚信政府”之应有之义。其实不少地区已有相关实践,如现已失效的《大连市政府部门行政首长问责暂行办法》第4条第2项便规定“无正当理由不按期完成当前市人民代表大会通过的《政府工作报告》中明确规定以及政府确定应由其承担的任务”的行为,“市长可以决定其进行问责”;同属失效的《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》亦有类似的规定。[39]

  

   第三,重视就政府工作报告提出的审议意见和建议。严密监督政府的每项工作,并对所见到的一切进行议论,乃是代议机构的天职。[40]如上所述,政府工作报告之监督功能须借助对报告的“听取、审议、讨论、表决”等一系列动态的过程方能有效实现。易言之,全国人大会议在听取国务院政府工作报告之后,对其进行的分组审议、代表团审议、代表讨论发言以及之后进行的通过与否的表决,其所彰显的便是政府工作报告的监督功能。然而,在当前的实践中,听取工作报告目前还只是一种了解情况的性质,较少具有监督的性质。代表们提的意见有关部门吸不吸收,没有法律的规范,没有规定听取报告的法律后果。[41]鉴此,在人大会议对政府工作报告进行具体审议过程中,对于代表提出的意见和建议,政府相关负责人皆应作出回应:需对报告进行修改的,则作相应的修改;不应作修改的,则需说明理由。

  

四、结语

  

   本文以国务院政府工作报告为例,分析了政府工作报告的性质与功能,区分了其功能的双重面向,并展示了此二功能各自的内涵及实现机制。行政机关向权力机关报告工作的制度,于原旨主义上的意涵乃是为了实现宪法所规定的“对人大负责,受人大监督”,人大会议对政府工作报告进行听取、审议和表决,来对政府的行为施以监督。此即本文所提出的政府工作报告的监督功能。同时,这一制度的实践展开在彰显监督功能之外,亦赋予了政府工作报告更多规则之外的功能,尤其是本文所提出的施政功能:政府工作报告当中“面向”未来之“今后工作的展望与规划”,在实质意义上乃是执政党和行政机关在今后若干时期内的施政纲领。此一施政纲领待由人大审议通过之后,便具有一定意义上的法效力,政府随即对其中的具体内容组织实施。

  

   政府工作报告的上述双重功能,统一于我国政府工作报告的法理内涵当中,二者共同彰显政府工作报告的法律与价值,不可有所偏颇。然而,实践中所呈现的样态乃是对施政功能的过分偏重,对监督功能有意或无意的漠视。如此一来,致使规范意义上的监督功能实现受滞,以及法律规范本身在相当程度上沦为“具文”。由此可见,宪法条文上的规定与现实生活中的实况往往存在着较大的差异。当面临对政府工作报告的审议时,对效率的重视“湮灭”了对权力滥用的担心。[42]当然,在中国的国情之下,彻底消除政府工作报告施政功能的想法也是不切实际的,故而,可行的做法是对双重功能不协调的现状予以纠偏,亦即在发挥其施政功能的同时,通过认识的转变和制度的完善,促使政府工作报告的监督功能得以有效实现。

  

   注释

   * 本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“推进人民代表大会制度理论和实践创新研究”(项目号14JZD003)的阶段性研究成果。

   [1] 相关研究成果可参见童孝华:《翻译的主体意识——2014年政府工作报告翻译心得》,载《中国翻译》2014年第4期;武光军、赵文婧:《中文政治文献英译的读者接受调查研究——以2011年<政府工作报告>英译本为例》,载《外语研究》2013年第2期;陈建生、崔亚妮:《基于语料库的中国<政府工作报告>英译本词汇特征研究》,载《当代外语研究》2010年第6期等。

   [2] 相关研究成果可参见彭庆:《从政府工作报告的文字表述看我国多边外交政策:1986—2005》,载《外交评论》2005年第4期;朱光喜、金东日:《政府工作报告中的绩效自评估——基于2006—2010年省级政府工作报告的分析》,载《公共行政评论》2012年第3期;邓雪琳:《改革开放以来中国政府职能转变的测量  ——基于国务院政府工作报告(1978—2015)的文本分析》,载《中国行政管理》2015年第8期等。

   [3] 肖金明:《政府工作报告若干法治观点》,载《中国行政管理》2014年第1期。

   [4] 参见杜仪方:《行政承诺不履行的法律责任》,载《法学论坛》2011年第7期。

   [5] 参见秦小建:《政府信息公开的宪法逻辑》,载《中国法学》2016年第3期。

   [6] [美]约瑟夫·斯托里:《美国宪法评注》,毛国权译,上海三联书店2005年版,第473页。

   [7] 杨宏山:《政府绩效评估的适用领域与目标模式》,载《中国人民大学学报》2012年4期。

   [8] 何华辉:《人民代表大会制度的理论与实践》,武汉大学出版社1992年版,第1页。

   [9] 蔡定剑:《宪法精解》,法律出版社2006年版,第173页。

   [10] 彭真:《在第六届全国人大三次会议预备会议上的讲话》,载彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第270—271页。

[11] 吴邦国:《以“三个代表”重要思想为指导,努力开创人大工作新局面》,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:limei
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/115440.html
文章来源:《湘潭大学学报》2017年第5期
收藏