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林顺利 孟亚男:嵌入与脱嵌:社会工作参与精准扶贫的理论与实践

更新时间:2019-03-05 00:13:46
作者: 林顺利   孟亚男  
最终形成在脱贫攻坚中多主体、多方法、多措并举的联动互补格局。也正是在这一背景下,社会工作在理念和制度层面被纳入顶层设计。

   “被纳入”并不等于“嵌入”,这种“被纳入”的背后实际上既有着政府的主动推动,同时也应该注意到社会工作在脱贫攻坚中的长期“缺位”的“被动”。“缺位”固然是脱贫攻坚自成体系,并逐渐形成例行化的工作模式,没有为社会工作提供“让渡空间”的结果;但另一方面,也和社会工作行业的整体发育不足有着密切的关系。所以,从政策上被认可和允许加入并鼓励加入顶层设计的角度出发,社会工作要参与精准扶贫,首先也是要体现在国家治理层面,“嵌入”已有脱贫攻坚体系和机制。对于当前的顶层设计来说,政策表明中央层面的制度设计实际上已经主动为社会工作介入提出了“让渡空间”,目前所欠缺的,最重要的是社会工作持续不断的行业性的回应,尤其是在理论和实务上的回应,能够在政策和制度层面参与到脱贫攻坚的顶层设计中来。但这种回应不仅仅指的是几个行业专家参与,而指的是社会工作参与精准扶贫的实务经验能够得到提炼,进而反馈到精准扶贫的国家治理实践中。

   (二)“中层嵌入”:社会工作如何嵌入地方政府的精准扶贫

   在全国经验和笔者的实务经验中,除了社会工作较为发达的城市和地区,在民政系统主管业务部门外,地方政府对社会工作的认知并不清晰。即便是在业务主管部门,也并没有完全明确社会工作和地方扶贫办以及社会福利部门的工作关系。长期以来,我国地方政府各部门自上而下的条块分割、责任分工以及相对独立的系统内绩效考核的方式影响下,部门之间互动和联动能力不足。体现在“精准扶贫”工作中,省一级扶贫办系统和民政系统各自独立,市县一级有独立有融合交叉;而民政系统内部,扶贫、低保核查和社会工作又分属不同处室,这就造成了精准扶贫主体部门之间在业务认知和工作配合方面很难在实践层面统合。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中明确指出:“稳定和强化各级扶贫开发领导小组和工作机构。扶贫开发任务重的省(自治区、直辖市)、市(地)、县(市)扶贫开发领导小组组长由党政主要负责同志担任,强化各级扶贫开发领导小组决策部署、统筹协调、督促落实、检查考核的职能。”这种“工作组”的作法固然可以起到一定的作用,但在具体执行过程中,由于相当多的地方省市仍然对社会工作整体认知度低,缺乏部门联动经验,限制了社会工作在精准扶贫工作中的参与。

   在笔者看来,嵌入地方层面精准扶贫的体系和机制至关重要。目前专业社会工作机构与政府合作的主要形式就是接受政府委托以政府购买服务项目的方式合作,而地方政府是主要的购买主体。因此,如果我们确定精准扶贫的合作主要方式也应该是购买服务的话,那么地方政府对社会工作的接纳和了解则是中央政策能否在地方得以很好贯彻执行的关键。嵌入地方政府精准扶贫工作机制是一个系统工程,在逻辑上应该体现为理念、技术方法、人才队伍的整体嵌入与融合,在实践上应该是逐步明确社会工作的专业力量在地方脱贫攻坚和精准扶贫工作中的功能角色定位,让社会工作能够作为重要的参与力量被纳入地方工作规划、具体战略和工作策略中,能够将社会工作专业力量与现有的扶贫办、民政部门的社会福利、社会工作、基层政权与社区建设以及农村工作等职能部门的工作进行深度融合,在精准扶贫的各环节都能够提供专业支持。

   (三)“情境嵌入”:社会工作如何嵌入街道乡镇和城乡社区的工作场域

   对于社会工作实践来说,真正要参与精准扶贫,具体的工作场域必然要落到乡镇和城乡社区,甚至要落到每一个个案的个别化的家庭生态系统中。金昱彤在《社会工作参与精准扶贫:从救助个案到改变系统》一文中指出:“现行精准扶贫政策中关注反贫困的精准性,但是没有提出如何促变主体系统的个体、群体、家庭和团体协同工作的操作性办法。这不但使精准扶贫开展过程中对农村社区的复杂性预期大大降低,而且使精准扶贫工作中政府责任的单一性空前增加。这种结构性问题在‘杨改兰事件’发生后媒体密集对政府的质疑批评中体现得淋漓尽致。”[14]这也正是社会工作介入的必要性所在。对于社会工作来说,这“最后一公里”是配合政府部门做好精准扶贫评估建档,开展个别化服务以及培育社区自助互助组织、激发和提升居民以及社区整体能力的具体工作情境,是精准扶贫“真正着陆”的关键。但这一情景中,既包含街道乡镇对城乡社区贫困治理的本土策略,也包括城乡社区自身的贫困生态,以及城乡居民,尤其是农村社区自身的社区文化及其本土网络支持和文化支持。如何嵌入代表政府的乡镇街道精准扶贫工作机制,以及如何嵌入城乡社区,尤其是农村社区的具体的生态系统,进而整合资源开展工作是影响社会工作力量介入精准扶贫最终路径和成效的决定性因素。

  

   三、嵌入与脱嵌:社会工作参与精准扶贫的实践困境

  

   (一)形式的嵌入

   笔者看来,社会工作在本土的嵌入事实上是“三线进行”的:第一条线索是自上而下的,是党和政府出于国家治理的思路而进行的主动推动,不管20世纪80年代民政部对外考察并促成“马甸会议”上恢复和重建社会工作专业的决定,抑或是2006年以来包括纳入人才规划、职业资格考试、政府购买社会工作服务、社会工作参与社区治理以及助力脱贫攻坚等一系列战略规划、政策和制度出台,都是中央顶层设计的体现;第二条线是“教育先行”,即1987年“马甸会议”之后开始的专业恢复和人才培养,先从高等教育入手为社会工作的职业化和参与社会治理储备高层次人才,确保社会工作的专业性;第三条路线是民间和地方路线,指的是在党和政府的推动下,最初由高校领办到多元社会力量介入的社会工作行业发展和本土实践。“三条线索”实践过程中,党和政府通过深化改革,逐步强化了现代社会治理体系建设的思想,为社会工作的嵌入提供了日益广阔的空间。但这一进展并不是突进式的,而是以一种自上而下结合地方实践的方式稳步推进的(地方实践,在早期最突出的是上海以及后来的深圳和广州,作者注)。发展到今天,如前所述,嵌入顶层设计的过程已经基本实现,但除了先行试点的城市外,在中西部省市和地方的嵌入却体现了政策制度自下而上传播的一种“迟滞效应”:政策制度已经传达,但是现有传统社会治理体系接纳和安置社会工作,并且促成自身的科学化、专业化的转变却并没有顺利实现。这就使得社会工作介入“精准扶贫”目前在上述省份形成了一种“阻断”,呈现出一种“形式嵌入”的表象。

   在笔者的社会工作实务经验中,曾经有这样一个案例:2016年起,在当地已经开展2年社会工作综合服务基础上,地方政府(区一级)民政部门主管副区长敏锐把握到社会工作在精准扶贫工作中的潜能,便委托笔者对该区城市低保户和低收入人群进行了普查,并要求在普查基础上,将社会工作作为一种创新工作思路引入到城市精准扶贫工作中。当时该领导的思路交代如下:

   首先,我希望你们(笔者和所领办的社工机构)能够梳理我们区目前所有的和贫困人口相关的政策制度,包括民政、残联、社保、卫计等各部门的,也包括我们办的慈善协会的各类福利保障政策和社会救助政策,然后对照我们调研的贫困人口的问题和需求,参考国内外相关经验,制定一个创新的精准扶贫的方案,同时考虑一下咱们社工能做什么?救贫先救心,文化扶贫方面我们能做什么?(BD市L区副区长)

   这个思路基本上是和我们将社会工作作为一种专业化理念和方法参与精准扶贫的工作思路是一致的,即把社会工作当成兜底保障之外的一种制度和实践创新。而事实上笔者在编制方案中也确实将社会工作作为“低保兜底”+“分类救助”+“专业服务”思路的重要组成部分写入了规划,但该工作计划并未得到实施。经了解其主要原因就在于部门工作联动难以统筹,在所涉及的民政、扶贫办、卫计委、人力资源与社会保障等部门的“共识”中,由于对社会工作的认知和接纳不足,将精准扶贫的理解限制在了“低保兜底”加上“分类救助”,而体现在具体工作中成了低保核查和建档立卡,并没有给社会工作留下发挥作用的空间。

   (二)实践的脱嵌

   脱嵌在这里是针对社会工作在政府主导的各层次工作中“嵌入不足”或者“嵌入不实”的一种概括性表述。“形式嵌入”在具体工作中必然导致实践的脱嵌。这种脱嵌具体表现为两层,即“中层脱嵌”和“情境脱嵌”。“中层脱嵌”主要体现为:地方政府对社会工作介入精准扶贫的认知、接纳和部署并不到位。(1)由于社会工作主管部门在民政系统以及脱贫攻坚联动部门中属于“弱势”,缺乏充分的话语权,或者缺乏对社会工作的认知,在推动社会工作嵌入省市一级的精准扶贫工作中主动性不足;(2)精准扶贫的牵头部门尽管苦于缺乏系统和专业的思路方法,但由于对社会工作的功能和作用的认知和接纳度不高,也缺乏购买社会工作专业服务的经验,并没有真正贯彻和执行中央的政策,将社会工作纳入精准扶贫工作系统中;(3)社会工作在全国,尤其是中西部省份的发展相对滞后和脱节,专业机构和人才的能力不足,也导致这种供需难以对应。这就在实践层面导致精准扶贫在大部分省市的具体工作中缺乏除物质支持和政策支持之外的手段,导致建档立卡工作和个体化帮扶以及社区能力提升相脱节,难以真正实现对贫困人口精准帮扶和脱贫的目标。

   笔者在H省B市长期从事社会工作服务,曾承接位于L区的最大的廉租房社区的社会工作综合服务项目。在项目设计初期,委托方的目标比较明确:“我们就是需要你们在这个社区提供专业服务,看看能否在城市社区也推进精准扶贫。我认为这个社区居民贫困是一方面,素质和社区氛围都不太好,希望你们能够救贫先救心,从文化上着手去服务。当然,还有一层目的就是能够通过我们的服务来让老百姓都能不折腾,让社区更和谐稳定。”(L区主管副区长)

   该区主管领导将这一项目交给了民政局交接,民政局又交给了主管社会工作的副局长和科室。项目到了该科室后,该科室并不了解社会工作,一方面完全依靠社工机构来撰写项目方案并实施;另一方面,又尽可能将项目服务范围限制在了社工专业服务上,并没有就该项目与精准扶贫责任部门沟通协调(当然,没有主管领导组织,科室之间沟通协调并不顺畅,作者注);而另一方面,机构在初期设计了“慈善超市”,力图兼顾物质支持和专业服务,但在实际运行中,逐渐演变成以小组工作和社区活动为主改善邻里关系,偏离了当初的精准扶贫的介入目标。

第二种脱嵌是“情境脱嵌”。主要表现为社会工作在介入精准扶贫工作中不能有效嵌入乡镇街道和社区的工作系统和日常工作实践中。首先,以农村为例,乡镇和村委会不了解社会工作、公益慈善与精准扶贫工作的关系,往往将社会工作等同于公益慈善或志愿服务,或者等同于类似“驻村工作组”的性质,并不能主动将社会工作项目和服务与当前精准扶贫工作的物质和政策制度以及村民的生计服务有效结合。第二,社会工作机构不了解或者不熟悉农村社会救助支持体系以及地方文化,很难做到“情境融入”,难以有效整合本土资源,或者按照既定目标和专业理念与方法因地制宜开展工作。第三,社会工作机构在服务方面长于开展个案、小组以及社区活动,但是并不擅长如何采取有效措施通过服务于农民生计提升贫困农人的经济收入;而那些积极致力于改善社区贫困人口素质与能力以及社区文化氛围和整体能力的服务,以及那些服务于特殊贫困人群的项目,比如留守人员的服务,由于见效慢,很容易被地方认为“用处不大”而轻视,影响了社会工作的工作生态。第四,农村社区整体文化的变化也会影响社会工作介入,导致“脱嵌”。如张和清在总结绿耕的经验时提出:“绿耕的扶贫工作也面临着在‘精神性贫困’(相对贫困)和‘环境友好’方面比较乏力的状态。尽管我们明白无论从扩大生产,还是节约开支,抑或消除负面文化标签等方面与贫困者一起努力,都有可能逐步摆脱贫困,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源: 《甘肃社会科学》 2018年03期
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