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林彦:论人大执法检查对审判权运行的影响

更新时间:2019-03-03 00:56:35
作者: 林彦  
依法该释放的要及时释放”。[29]对于已积压多年尚未得到及时查处的涉及林业的案件,有报告“建议国务院、最高人民法院、最高人民检察院责成有关部门,限期对各类破坏森林资源案件进行一次系统的全面清查,尽快依法查处,今年末应当有一定的阶段性成果”。[30]

   其次,某些执法检查组则直接向法院系统提出具体的审判策略和尺度方面的指导意见。例如,有执法检查组提出,在专利保护方面,“要充分发挥司法保护的主导作用,切实加大对侵权行为的判赔力度,以司法判决来规范市场竞争秩序,提升司法保护公信力”。[31]也有报告指出:“人民法院审理涉及未成年人的离婚、抚养、继承以及受教育权等民事、行政案件,要认真贯彻未成年人保护法规定的‘特殊、优先’保护原则,保障未成年人的身心健康和合法权益。”[32]还有报告要求:“执法机关要充分运用《产品质量法》、《刑法》和其他有关法律法规赋予的权力,严格按照法律规定,对违法犯罪分子该重罚的重罚,该判刑的判刑,决不能姑息迁就,防止以罚代刑。”[33]

   最后,其他方面的司法政策建议还包括建立和完善某领域的司法制度,[34]设立特定的审判组织,[35]对某类案件实行单独案由管理,[36]统一某类案件的审判尺度等。[37]近期的一份报告对加强著作权司法保护提出了一系列建议:“各级法院要深入推进知识产权审判体制机制改革,加快建立健全著作权司法鉴定、专家证人、技术调查、案例指导等相关制度,研究推进案件繁简分流,完善诉前临时措施,依法减轻权利人举证负担,提高侵权代价和违法成本。”[38]

   最高人民法院也积极回应此类建议。例如,该院曾表明:“就执法检查报告中提出的问题,制定了改进措施,并向各省、自治区、直辖市高级人民法院下发了《关于贯彻实施〈农业法〉加强涉农案件审判工作的通知》,促进了各地法院加强对涉农案件的审判工作。”[39]又如,1999年,针对我国《森林法》的执法检查报告提出的要求和建议,该院曾向各省、自治区、直辖市高级人民法院发出《关于依法严厉打击破坏森林资源犯罪活动的通知》,并提出诸多具体的要求。[40]

   (二)倡导建立办案协调机制

   法院与检察院、行政机关等在办案中是否加强协调,甚至形成常态性的协调机制,也是执法检查经常关注的问题。一些报告将此类机制作为富有成效的执法经验加以肯定。例如,有报告提及,中央和部分省(区、市)建立了由政法委牵头,法院、检察院、公安、妇联等单位组成的妇女维权工作协调组,强化维权协调职能。[41]另一份报告指出,政府与法院配合,积极调处投诉与纠纷,在维护台湾同胞权益方面取得了良好的效果。[42]也有报告提到,食品药品监管总局与最高人民法院等联合出台了《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》,研究解决了行政执法与刑事司法衔接工作中存在的案件移送标准不明确、涉案物品检验认定难、案件查办协调配合不到位等主要问题。[43]还有报告更详细地展示合作办案机制取得的成效:“国家林业局会同最高人民法院、最高人民检察院、公安部和监察部于1998年10月,统一部署了开展严厉打击破坏森林资源违法犯罪活动专项斗争。经过各有关部门的艰苦奋战,历时3个月,仅全国森林公安机关就查处各类破坏森林资源案件4万余起,打击、处理违法犯罪人员52800多人,收缴木材7万多立方米,收回林地6100公顷,挽回经济损失5000多万元。”[44]

   当然,也有一些协作机制可能存在与审判独立和审判中立性原则明显不相吻合之处。例如,有报告声称,最高人民法院支持行政机关依法行政,对于处理“包间最低消费”和“禁止自带酒水”等工商部门认定无效的格式条款,给予司法支持。[45]

   在很多领域,执法检查组不仅乐于见到协调办案机制的存在,而且将建立和完善此种机制作为法院进一步努力的方向。例如,有报告中呼吁:“法院在审理劳动争议案件时,要和劳动争议仲裁及工会组织加强沟通与衔接,及时依法审理和调解各类劳动争议案件,积极化解纠纷。”[46]有执法检查组认为:“证券监管、银行、法院、检察院等部门之间要加强配合,建立统一的执法协调机制,保证证券市场的公平和有效性。”[47]有的报告则从降低维权成本、提高执法效率的角度强调促进专利行政执法与司法有效衔接。[48]有的检查组则强调,法院要和公安携手,依法严厉打击各种侵害未成年人的违法犯罪活动,切实降低发案率。[49]还有报告建议司法部与最高人民法院等部门协商,一方面解决律师参与诉讼过程中存在的困难,保障律师在各诉讼环节的执业权利,另一方面要规范公民、基层法律服务工作者代理案件的行为,坚决查处“黑律师”、“假律师”。[50]也有报告中提出,要“建立健全执法部门与司法机关信息共享、案情通报、案件移送等制度,完善案件移送标准和程序,形成行政执法和刑事司法的合力,重点打击链条式、产业化犯罪网络”。[51]

   办案协调机制在某种程度上体现了我国“集中力量办大事”的体制惯性,也的确可以克服法院办案所面临的一些现实障碍,在办理刑事案件中还能体现我国《宪法》第140条规定的“互相配合”原则。然而,某些协调机制的倡导和运用是否违背法院独立行使审判权的宪法原则,值得深思。

   (三)推广审判经验

   执法检查组也注重在监督过程中分享、推广各地法院行之有效的一些审判经验,使执法检查成为法院间传授经验、互通有无的平台。这在涉及特殊群体(未成年人、妇女、老年人、劳动者、消费者等)立法的执法检查报告中尤为常见。从长远来看,此举也具有明显的统一裁判功能,与司法解释、指导性案例等机制具有一定的相似度,尽管后两者对下级法院的约束力更强。一般而言,被推广的审判经验主要包括以下几个方面。

   首先,是具体办案方法的推广,这也是最为常见的经验类型。例如,有报告提到:“山东等省的一些地方法院推广现场开庭、就地审理、及时调解、当庭结案的巡回办案做法,较好地解决了劳动者打官司时间长、打不起官司等问题。”[52]另一份报告提到:“宁夏吴忠市利通区法院少年法庭在审理未成年人犯罪案件时,对未成年犯抓好‘三帮’(即帮助他们分析犯罪原因,帮助他们认罪服法,帮助他们树立重新做人的勇气),做好‘三教’(即庭前教育、庭审教育和延伸教育),坚持三个制度(即回访考察制度、建档制度、帮教制度)。”[53]还有报告指出:“各级人民法院对涉老赡养案件优先立案、优先审理、优先执行,对生活困难老年人诉讼费实行减、免、缓交。5年来全国法院受理的赡养纠纷案件逐年下降,由2006年的3.1万件下降到2010年的2.6万件。”[54]

   其次,是建立特定办案机制的做法。例如,在消费者权益保护领域,“上海市多个行政部门、社会组织与法院签订协议,建立非诉调解与诉讼渠道相衔接的矛盾纠纷解决机制,今年化解了消费投诉3000多件,提高了调解的公信力和执行力”。[55]有报告提及,很多地方在加强土地承包经营纠纷调解仲裁工作的同时,积极建立乡村调解、县市仲裁、司法保障的土地承包经营纠纷调处机制,妥善解决土地承包经营纠纷。[56]还有报告指出:“武汉市中级人民法院针对离婚妇女住房难问题,与市房地产局联合制定了《关于离婚案件公房承租权处理意见的联合通知》,使离婚妇女住房困难得以缓解。”[57]

   最后,是设置特别办案组织的经验。例如,有报告指出:“上海、浙江、河南、云南等地的一些法院成立了保护消费者权益法庭或在繁华商业区设立巡回法庭,深受消费者欢迎。”[58]

   在有些情况下,执法检查组并不停留于单纯的经验信息分享,而是建议或要求法院系统推广某种(些)特定的方法或机制。例如,有检查组“建议最高人民法院不断总结多年来专利案件审判实践的经验和规律,用以指导各地专利案件的审判工作;要总结和推广上海等地人民法院在专利案件审判工作中高度重视诉讼指导、诉讼释明、诉讼调解的经验,坚持当判则判、能调则调、调判结合、息讼止纷的做法;要继续探索如何改进法院内部的审理分工,完善专利案件审理中民事、行政和刑事程序的衔接,逐步建立适合知识产权案件特点的审判机制”。[59]另一份报告中呼吁:“司法机关和劳动争议仲裁组织要依法及时审理涉及工会法和劳动法的各类案件,总结和推广方便职工打官司,简化程序,确保公正的经验和制度。”[60]近期,全国人大常委会要求“最高人民法院要认真总结知识产权法院以及各地法院知识产权审判工作的有益经验,及时提炼并加以推广”。[61]

   (四)关注审判权的运行条件

   审判权运行所需的各种条件配备落实情况也是执法检查中的一个重点。执法检查组特别关注人、财、物及机制等方面条件对审判权的影响,并且敦促法院在内的相关部门成就和保障有利条件,消除不利因素。大致而言,执法检查组关注法院内部和外部两个方面的审判权运行条件。

   一方面,是法院自身的各种条件配备情况,包括人员配备、物质保障等。有些条件是偏客观面向的。例如,有报告提及,“少年法庭存在机构和人员不稳定的问题。我国少年法庭诞生于1984年,到1994年底,全国法院系统建立少年法庭3千多个,审判人员有1万名左右。后因多方面的原因,到目前少年法庭减为2500余个,审判人员减少到7千余名,有的基层少年法庭名不副实”。[62]无独有偶,另一份报告也不无忧虑地指出:“全国知识产权案件中著作权案件占到75%以上,其中约70%的著作权案件集中发生在北京、上海、江苏、浙江、广东等地,有的法官年办案量超过200件,案多人少的矛盾突出,影响了依法保护的效果。”[63]还有报告专门提到物质条件的刚性制约。例如,有检查组认为,在民事诉讼领域,“法院装备水平较低,办案经费普遍紧张。办公条件特别是基层法院和人民法庭办公条件简陋,开庭无场所,影响了工作的发展”。[64]

   也有一些是主观因素引起检查组的关注,尤其是审判人员的消极履职心态。例如,有报告指出:“由于行政审判面临的实际困难较多,承受的压力较大,不少行政审判人员对搞好行政审判工作信心不足,不安心从事行政审判工作。某市两级10个法院全部行政审判人员39人,有50%以上不安心工作,其中12名正副庭长反映行政审判工作难搞,想调动工作。”[65]针对上述问题,检查组提出了不同的解决方案。就少年法庭机构和人员不稳定、影响审判工作开展的情况,检查组建议区别对待,根据各地不同情况分别进行少年法院试点、加强少年法庭建设等。[66]就民事诉讼审判人员配置等问题,检查组认为,法院内部改革、争取地方党政支持、地方政府加大投入和支持力度均是解决之策。[67]

   另一方面,是来自法院外部的制约。这在各类诉讼领域显得尤为突出,也特别引起检查组的关注。下列报告详细描述了法院在行政诉讼制度建立初期所遭遇的各种抵制和压力:“有的行政机关当了被告不应诉,不答辩,不移送有关材料,不提交作出具体行政行为的规范性文件。某县有12个乡政府在行政诉讼中当过被告,其中85%在诉讼中不积极应诉,既不及时举证,又不认真答辩。有的行政机关在原告起诉后,通过各种关系向原告甚至法院施加压力,干预法院行使审判权。某市有一个公民,不服该市某公安机关的处罚,向法院起诉后,被告多次向原告施加压力说:你告状,我们要送你去劳教。迫于压力,原告撤回了诉讼。某省有个乡政府所作的具体行政行为,被县法院撤销了几件后,该乡政府领导就扬言若法院再让他们败诉,换届选举时就不投法院院长的票了。还有的行政机关败诉后,不履行判决,也不交诉讼费。浙江省高级法院的同志反映,有一个市的某些行政机关败诉后未交的诉讼费累计1000多元。”[68]

近期的一份报告指出:“有些地方行政管理和司法保护脱节,有些部门向司法机关移送案件不主动、不及时,导致司法机关未能续侦、续办相关案件。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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