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牛新春:关于中阿合作机制的思考

更新时间:2019-03-01 00:23:45
作者: 牛新春  

   内容提要:冷战时期,中国外交未能把阿拉伯国家作为一个整体对待。直到冷战结束,中国才与全部22个阿拉伯国家建交。此后,中阿多边合作机制开始起步、发展,2004年“中阿合作论坛”建立,2010年中国与阿拉伯国家宣布建立战略合作关系。海湾战争后阿拉伯世界进入碎片化分裂时期,2011年中东剧变后甚至进入“颗粒化”时代,阿盟作为单一国际行为体的能力大大受损。在阿拉伯世界碎片化时代,中阿多边合作机制逆势而上。未来,中阿多边合作机制需要进一步明确定位、功能,在整合现有机制的基础上提高效率。

   关 键 词:中国外交  阿拉伯世界  中阿合作论坛

  

   2018年“中阿合作论坛”第八届部长级会议将在中国召开,这是中国今年最重要的主场外交之一。2004年“中阿合作论坛”建立以来,阿拉伯社会、中阿关系均发生巨大变化,回顾中阿关系的历程,审视阿盟作为单一国际行为体的特征,对于中阿多边合作机制的发展方向既必要又迫切。①长期以来,中国习惯称阿拉伯国家为:阿拉伯世界、阿拉伯社会、阿拉伯兄弟,潜意识中视阿拉伯世界为一个整体,心理上期望阿拉伯团结,这也是中阿多边合作机制存在的基础。在中阿多边合作机制的起步期,中国心理上对阿拉伯团结的期望同阿拉伯的现实并不完全吻合,事实与想象共同推动着多边机制成型、发展,既有经验亦有教训。未来,中阿多边关系将迈向成长期,需要摆脱历史羁绊,挤出想象成分,正视、回归现实,在新起点上再出发。

  

   一、四分五裂的阿拉伯世界

  

   要准确定位中阿合作论坛的地位、功能,必须先把握阿盟作为一个国际行为体的特征、实力和发展方向。整体而言,阿盟作为阿拉伯世界的代表性组织和一个国际行为体,影响力呈现持续衰退之势,以至于现在人们甚至认为根本不存在“阿拉伯世界”这个概念。②1954-1970年,纳赛尔主义主导阿盟时期,阿盟是国际政治舞台上的一颗耀眼明星,成为全球反殖民主义、不结盟运动的一根重要支柱。1970-1979年,沙特利用伊斯兰主义和石油两大手段主导阿盟,1973年的石油禁运对国际体系造成重大冲击。此后,阿盟从全球舞台上消失,渐渐演变为中东的一个地区行为体,在遏制伊朗、调停阿以冲突等议题上发挥辅助性功能。2011年中东巨变以来,阿拉伯世界内部碎片化加速,整体影响力下沉,连在本地区发挥辅助性功能也很困难了,其地区政治行为体的地位也处在危险之中。

   因为语言、宗教、文化、历史相似,地理上毗邻,阿拉伯人普遍有一种文化、心理上的亲近感。现代阿拉伯主义或阿拉伯身份认同起源于20世纪初的“青年土耳其”运动,“突厥化运动”使阿拉伯人产生了身份危机,反而激发出阿拉伯人的国族意识。第一次世界大战期间,英国利用阿拉伯国族主义发动“阿拉伯大起义”,以对抗德国、奥斯曼帝国。然而,战后英国却没有给予阿拉伯国族地位,而是与法国达成“塞克斯-皮科协定”,把阿拉伯分成若干小国。第二次世界大战期间,英国再度利用阿拉伯国族主义对抗德国,支持阿拉伯国家于1945年成立“阿拉伯国家联盟”(阿盟)。由于外部力量干预和阿拉伯国家之间的利害冲突,阿盟从一开始就是一个软弱无力的国际组织。1950年,在美国、英国支持下,约旦国王突然出兵占领约旦河西岸,阿盟虽然强烈反对,却无所作为,信誉首次遭受重挫,似乎预示了其黯淡的前景。

   冷战期间,受全球对抗影响,阿拉伯国家之间出现缩小版的“阿拉伯冷战”(the Arab Cold War),埃及为首的共和制国家,支持阿拉伯国族主义、阿拉伯社会主义和泛阿拉伯主义,在国际上往往同苏联站在一起;以沙特为首的传统君主制国家,政治上保守,经济上支持资本主义,且多为“地租型”国家,在国际上往往同美国站在一起。这条政治分界线从1952年埃及“自由军官革命”开始,直至冷战结束才终止,严重打击阿拉伯团结。③同时,在共和制国家之间,泛阿拉伯主义同国家主权之间的矛盾构成另一条分裂线,成为埃及、叙利亚、伊拉克相互冲突的主要根源,这条线上的斗争到70年代随着泛阿拉伯主义的终结而结束。

   因为内部严重分裂,阿盟从来没有形成过真正的统一和团结,但是面临重大共同威胁时,也能够开展一定程度的安全合作,体现出单一国际行为体的基本特征。1967年以色列在阿以战争中大获全胜,分别占领约旦、埃及和叙利亚的约旦河西岸、西奈半岛、戈兰高地,阿拉伯国家的安全面临前所未有的威胁。同年8月,阿盟在苏丹首都喀土穆召开峰会,宣布著名的“三不宣言”:不同以色列谈判、不承认以色列、不给予以色列和平。“阿拉伯冷战”当事双方埃及与沙特在苏联、也门、巴勒斯坦等问题上暂时妥协,形成对付以色列的统一战线。随后,在1973年战争中,叙利亚、埃及冲在前线战斗,沙特在后方发动对美国的石油制裁,创造了阿拉伯合作的巅峰之作。1979年埃及违反喀土穆峰会精神,单独同以色列媾和,被阿盟开除,阿盟总部也从开罗迁往突尼斯,第一次阿拉伯合作崩盘。同年,伊朗爆发伊斯兰革命,政治伊斯兰威胁所有阿拉伯国家的国家安全,阿拉伯合作掀起第二次高潮。特别是伊朗与伊拉克开战后,阿拉伯国家几乎全部站在伊拉克一边,在8年战争中向伊拉克提供各种援助,在战争后期连叙利亚也站在了阿拉伯一边。

   1990年是阿拉伯世界的转折年,开启了阿拉伯碎片化时代。1990年8月伊拉克入侵科威特,沙特邀请美国军队入驻本国,这两件出人意料的事件彻底撕裂了阿拉伯世界。当年8月阿盟召开紧急会议,20个国家出席,只有12个国家同意谴责伊拉克。沙特邀请美国驻军,更是激起利比亚、叙利亚等反美国家的强烈谴责。从此,阿拉伯层面上的安全合作已经不再可能,阿拉伯合作从实质性军事安全领域转向仅具象征性意义的外交方向,阿盟成为谴责以色列、伊朗的一个政治平台。1993年、1994年、1995年,巴勒斯坦、约旦、毛里塔尼亚先后承认以色列,1996年卡塔尔、阿曼同以色列建立贸易关系。在此背景下,2002年阿盟提出解决阿以问题的“阿拉伯倡议”,这是迄今为止阿盟最重要的外交举措。

   中东剧变后,阿拉伯世界陷入前所未有的动荡时期,碎片化加剧,内部秩序瓦解。叙利亚、伊拉克、利比亚、也门出现内部分裂的风险,国内冲突长期无法解决,不仅无法参与阿拉伯世界公共事务,自身反而成为其他国家争夺影响力的竞技场。埃及的地区影响力大不如前,东部受西奈半岛恐怖主义威胁,西部受利比亚动荡冲击,自身安全难保。近期美国媒体报道,埃及依靠以色列空中力量打击西奈半岛的恐怖主义。同黎凡特、北非地区相比,海湾国家内部相对稳定,但是低油价对这些国家的经济模式、生活方式、政治稳定构成严重冲击。对阿拉伯世界而言,目前是一个非常脆弱的时期。

   阿拉伯世界的内部脆弱引来外部威胁和干预,使阿拉伯世界的安全面临重大挑战。政治伊斯兰、“伊斯兰国”、伊朗、以色列、土耳其、美国、俄罗斯等内外势力纷纷介入阿拉伯事务,非国家行为体、非阿拉伯国家对阿拉伯世界的影响进入新阶段。面对前所未有的新威胁,理论上这可以成为第三次阿拉伯合作的良好机遇。现实是,由于威胁太多、太散,阿拉伯国家太虚弱、太脆弱,这些威胁反而加剧了阿拉伯世界分裂。埃及视政治伊斯兰为最大威胁,其对巴勒斯坦、叙利亚、利比亚、土耳其、卡塔尔政策都是在这一原则指导下制定的,因而同沙特、约旦、卡塔尔等国家产生分歧。沙特视伊朗为最大敌人,所有政策都围绕遏制伊朗展开,引发阿拉伯内部分裂。2017年6月,沙特、阿联酋与卡塔尔断交,逼迫阿拉伯国家选边站。在海合会内部,阿曼、卡塔尔反对孤立伊朗,阿联酋、巴林支持沙特,科威特骑墙。伊朗问题分裂了海合会,分裂了阿拉伯。为遏制伊朗,在美国的支持下,沙特、阿联酋同以色列的安全合作越来越公开化,不断有媒体报道以色列同阿联酋举行联合军事演习,以伊朗为目标的“沙特-阿联酋-以色列-美国轴心”似乎并非空穴来风。2017年特朗普宣布耶路撒冷为以色列首都后,阿盟反应软弱无力,没有采取任何实质性措施。近年来,国际上针对以色列定居点的经济制裁风生水起,阿拉伯国家对以色列的经济制裁却在不断松动。根据1948年阿盟制定的制裁以色列经济的措施,所有阿拉伯国家应对以色列实施全面经济制裁。现在,埃及、巴勒斯坦、约旦已经同以色列建交,不对以色列实施经济制裁;毛里塔尼亚、摩洛哥、突尼斯、阿尔及利亚也不搞经济制裁;海合会六国只实施部分制裁措施,黎巴嫩、叙利亚则实施全部制裁条款。以色列问题让阿拉伯更加分裂,不仅是亲以国家和反以国家之间的矛盾,还有政府与穆斯林群众之间的紧张关系,阿拉伯世界不仅在碎片化,可能正在颗粒化。

   在外部威胁林立、内部脆弱性加剧、传统阿拉伯大国衰落的背景下,沙特试图借阿盟这个平台,树立自己地区领袖的地位。2011年以来,在沙特的操纵下阿盟一度非常活跃,似有起死生回生之迹象。阿盟曾先后开除利比亚、叙利亚,组建打击“伊斯兰国”的反恐联盟,同联合国一起介入利比亚、叙利亚、也门等危机。特别是,2015年3月29日阿盟第26届峰会宣布,组建一支4万人的阿拉伯联军,被称为“阿拉伯北约”。然而,事实证明复兴阿拉伯的主客观条件都不存在,阿拉伯联军只是说说而已,阿盟对地区危机的调停只是走走过场,在危机中既没有共同的阿拉伯立场、阿拉伯方案,也没有阿拉伯力量。在叙利亚,主导局势的是联合国、俄罗斯、美国;在利比亚,联合国、意大利、法国主导和谈;在也门,海合会、联合国出面调停。

   一个国际行为体的生存必须满足三个条件:一定程度的内部秩序、共同的利益(或共同的敌人)和组织机构,三者之间互相作用,共同影响国际行为体的权力和效率,也决定着国际行为体的生死命运。笼统而言,这三个条件阿盟都具备,阿盟是阿拉伯的代表机构,沙特、埃及的大国地位支撑着阿拉伯的内部秩序,阿拉伯复兴、遏制伊朗和以色列、反对域外力量干涉构成阿拉伯共同利益。然而,最近30年来阿盟在三个方面的活力、凝聚力都在流失,其国际影响力日渐式微。目前,只有中国、俄罗斯两个国家有驻阿盟总部大使,也体现出阿盟在国际政治中的地位并不突出。2015年阿盟峰会上,一位阿拉伯国家领导人感叹,阿拉伯语可能是阿拉伯国家唯一的共同点了。④

  

   二、中阿合作从双边到多边的历史

  

   近百年来,英、法、美、苏等国家长期争夺、分化阿拉伯国家,中国则视阿拉伯国家为“中间地带”,担心其他大国利用阿拉伯国家为跳板威胁中国安全,因而呼吁、渴望阿拉伯国家团结。但是,这只是一种期望、想象和幻觉。在相当长时间内,中国对阿拉伯国家政策也没有受到这种想象的影响,外交实践中未把阿拉伯国家作为一个整体,而是集中关注国与国之间的双边关系。中国从1956年至1990年整整用了34年才同全部22个阿拉伯国家建立外交关系,充分体现出阿拉伯国家不是一个整体,中阿关系并非始终如一,更不是一帆风顺。

由于阿拉伯国家地理上远离中国,同中国没有直接利益关联,中国长期以来主要从国际大战略的视角看待阿拉伯国家,对阿政策取决于中国的外交大战略。中国在中东的主要利益是,“防止敌对大国控制中东,避免对中国构成间接军事威胁。”⑤新中国建立后,中国视世界为社会主义和资本主义两大阵营,采取“一边倒”对外政策,中东则是两大阵营争夺的“中间地带”。当时,阿拉伯国家几乎全是在西方控制下的王权国家,没有一个国家承认中华人民共和国。1950年1月9日,以色列承认新中国,反而是中东第一个承认新中国的国家。1950年8月20日,阿盟政治委员会还通过承认台湾的决议。1950-1955年期间,中国与阿拉伯国家基本上没有联系,五年间双方贸易总量只有170万美元。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《现代国际关系》 2018年03期
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