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王丙乾:我国分税制决策背景历史回放

更新时间:2019-02-28 21:39:32
作者: 王丙乾  

  

   分税制改革从提出到最后出台,历经八载。1987年中国高层就有搞分税制的动议:1987年10月召开的中共十三大通过的报告,极为简要地提到,要“在合理划分中央和地方财政收支范围的前提下实行分税制”。

  

   刘仲藜说起了这一段往事:

  

   当时分税制只是一种理想主义的设计。在中央经济工作会议上,政治局常委、国务院副总理姚依林提出相关设想,由于当时社会经济环境没有要求实施分税制的动因,也不具备实施分税制所要求的市场经济财税体制,计划经济下是无法搞分税制的,所以遭到了几个省的强烈反对,因为这直接触及到了地方的利益,因此这次尝试没有成功。

  

   1990年,时任国务院总理的李鹏在《关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五“计划建议》中提出,要在“八五“期间,有计划地实施分税制。鉴于当时的状况还要不断完善财政包干制,同年,财政部提出了“分税包干“的体制方案。

  

   1992年年初,邓小平发表南方谈话后,社会主义市场经济登堂入室,分税制的被再次提出。1992年党的十四大报告提出“要逐步实行税利分流和分税制“同年中央选择天津等九个地区进行分税制试点。

  

   项怀诚说:“1992年召开的中共十四大是标志性的。从改革的角度来说,在这次大会上,以小平同志提出的社会主义市场经济的概念,江泽民同志阐述了我们国家体制改革的目标、模式,第一次在党的代表大会的文件中正式写入社会主义市场经济的理论。党代会审议通过了这个政治报告之后,市场经济的改革方向实际成为中国共产党人的共同意志。今天我们讲社会主义市场经济已经是天天挂在嘴上,但是当时提出市场经济改革,却是有划时代意义的。”

  

   项怀诚回忆说,1993年5月,中央成立了十四届三中全会的文件起草小组,第一次会议是5月30日,江泽民同志到小组作了关于十条意见的报告。江泽民同志讲了十个问题,十四届三中全会文件的最后形成,就是这十个问题,其中只有一点调整。

  

   江泽民同志在讲话中说:“实行分税制,合理划分中央和地方的事权,合理确定中央和地方的手指比例,目的是理顺经济关系,使经济活动规范化……,财税体制和金融体制改革,是发展社会主义市场经济的要求,既符合国际上的通常做法,也考虑了中国的特点和具体情况,这样做,有利于发挥中央和地方两个积极性,……在处理中央和地方的关系时,中央要考虑地方的困难,地方要树立全局观念,全局照顾局部,局部服从全局。”

  

   分税制改革被正式写进《关于社会主义市场经济若干重大问题的决议》。税制改革是这十个问题里的第四部分第18条。可见,在分税制改革的历程上,十四届三中全会起了“一锤定音”的决定性作用。

  

挑灯夜战做方案

  

   进入1993年,分税制改革加快了进程。

  

   1993年4月22日,中央政治局常委会专门听取了财政部部长刘仲藜和国家税务局局长金鑫关于财税体制改革的汇报。

  

   4月26日,中央领导又专题听取了金鑫关于税制改革的汇报。江泽民同志指示财政部要研究财政与税收制度改革问题。他指出:现在这种包干体制是一种不适应市场经济的落后体制,没有哪一个国家是这样搞的,财税体制已经到了非改不可的地步。

  

   4月28日,中央政治局常委会正式批准了税制改革的基本思路。

  

   高层决策者对已经下决心对“财政包干”为特征的旧体制进行改革。但是否采用分税制来重新调整中央与地方的利益格局还不是很明确,是否在全国全面推行分税制还没有做出决定。

  

   那天中央政治局常委会后,项怀成回到财政部传达了中央的税制改革基本思路。依据指示,在“五一”之前,成立若干个体制改革方案起草小组,其中分税制改革小组设在财政部。从那时起,方案小组进驻黑龙江驻北京办事处。

  

   首先是调查研究。为了制定出有效的改革方案,他们开展广泛的调查研究,掌握丰富而可靠的材料与信息。财政部长刘仲藜、副部长项怀诚,带着有关司局负责同志做调查,听取各方意见。并借鉴国外各类分税制的经验。

  

   与此同时,财政部开始搞测算,搬出所有的数据,涉及到35000户企业,相当于80%左右的国内税收。在6、7、8三个月的日日夜夜,方案小组先后作了40多套方案,处理了几十万个数据,作了几千张表格,其工作量可想而知,许多人每天在电脑前工作20余小时。

  

   经过日夜奋战,在7月23日全国财政、税务工作会议之前,拿出了第一个方案初稿。这一方案立即送到了江泽民办公桌上。当时江泽民说:有的同志看了这个方案,说你们搞集中收入、集中权力,把地方的财力收上去,还不如搞统收统支。我们总是要向前走,绝对不会回到统收统支的老路上去。同志们要有改革的思想,要了解社会主义市场经济怎么搞,财税改革的原则是什么?现在的体制是不适应市场经济的落后体制,没有哪个国家是这样搞的。

  

   7月23日,全国财政、税务工作会议在北京召开,朱镕基副总理到会,并作了具体部署,他说:“我们准备根据的决定,马上成立财政和税制领导小组,请刘仲藜负责,再请计委、经贸委、体改委、税务总局这些部门负责同志参加,还要调一些熟悉国内外财税制度,又懂得法律,能够动笔头子的人来讨论,设计、起草财政税制改革方案。“

  

   朱镕基在参加会议的前一天,已向江泽民同志那里明确表示,一个半月之内要拿出初步方案,向中央汇报。

  

   按照朱镕基的设想,8月底向总理办公会议汇报,9月2日拿出最后方案,9月3日向政治局汇报。随后的两个月,朱镕基带领有关部委到各省区,进行深入的调查研究和细致缜密的测算,以确保确定1994年1月1日分税制新体制的实施。

  

分税制改革方案的构思

  

   分税制改革要兼顾中央和地方两个积极性,既确保增加中央财力,又不损害地方既得利益,这就是中央与地方“共赢”方案的设计目标。

  

   设计增值税是这次改革关键的内容。因为有三个理由,第一,增值税是税制改革后最大的税种,占整个税收比重的43.7%,占流转税的75%.第二,增值税是稳定的税种,所以要拿到中央。第三,在中央与地方搞分税制之前,仅流转税就有几百个,十几种税率。

  

   朱镕基在听取财税改革汇报后,提出中央与地方共享税的税种,其中增值税是最大税种。切入点在增值税的增量分成比例上。他提出了“高、中、低”三个分成比例,既“二八”、“三七”、“四六”的设想,请方案小组算算账,核心原则是“保地方利益,中央财政取之有度”。

  

   8月31日,总理办公商财政部拿出“高、中、低“三个测算方案。在总理办公会讨论时,只有个别人认为,要借分税制改革之机中央多拿一些,选择“高”方案,但大多数人不同意;也有个别人同意“低”方案。“高”、“低”两个方案很快就被否决了,更多的人倾向“三七”开的“中”方案。最后交给中央政治局讨论时确定分成比例为75:25方案。但是1:03系数没有确定。

  

   定系数是激励地方的做法。以一个基期年为基点,地方税收全部返还,在给定一个系数返还。究竟系数为多少合适?开始时,财政部倾向按通胀率确定,朱镕基认为这样恐怕不行,他提出是否可以考虑按中央财政的实际增收比率,系数化、指数化来确定,再次请财政部研究。

  

   最后确定出了一个1:0.3系数。怎么共享法,在1:0.3系数中,中央拿增量的0.7系数,地方拿增量的0.3系数,中央拿增量大头,地方拿小头。项怀诚说:“这就是模型。最后测算比例是52.5:47.5,达到了提高中央财力的要求。”

  

   分税制改革是一个渐进式改革,在承认地方基数全部返还的基础上,在下一年度的增值税返还基础上,再乘上一个增长比例返还给地方0.3,地方增值税的实际增长中央拿走其中的0.7,中央多拿了一块增量。1:03系数,时间越长地方拿的越少,按照公式计算,最后趋于无限小,但是永远不相交。分税制实施十年后,现在地方已经拿不到1:03,现在大概只有0.1左右。

  

   假定,1993年某省增值税上划3/4数字是10个亿,这10个亿不动,1993年拿10个亿,返还给地方10个亿;到了1994年,这10个亿的增长速度可能是10%,就是说实际收到11亿,这11个一国税局拿走了。给地方返还多少?按照1993年基数10个亿乘上3%(1:0.3),增长1,给你0.3,因此返还给地方10.3亿元。中央拿走7000万元。

  

   朱镕基对河北省委及财政厅的同志说:这种改革是非常温和的改革,地方既得利益没有损害,而且退回去的不是“死面”,而是一块“发面”。

  

   这就是分税制设计的“共赢”方案:承认地方税收基数全部返还,中央与地方按照75:25的比例分享增长增值税,按照1:0.3系数返还办法激励地方增收。这三个原则自从确定之后没有变更。自此,具有符合中国国情特点的分税制方案出台。

  

   应该说,这个方案并非是完美无瑕,但是已经尽量在当时客观条件下做出追求最佳的努力。


(第三部分)

地方谈判:南“征”北“战”十七省


从1993年9月9日到11月21日两个多月的时间,朱镕基副总理带领60多人的大队人马,有体改办、财政部、国家税务总局及银行等部门的同志,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:中国改革信息库 公众号
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