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卢超:社会性规制中约谈工具的双重角色

更新时间:2019-02-22 23:34:44
作者: 卢超  
通过提升执法检查的频次数量,来激励被规制市场主体的合规意愿,[33]并依序有效提升执法工具的威慑性与回应性。这种规范设计在食品药品监管领域尤为突出。《海南省药品生产企业约谈告诫制度(试行)》第9条规定:“对无故不按通知参加约谈的企业,或未按约谈要求进行整改的企业,实施约谈的监管部门应对其实施飞行检查或专项检查,督促企业加快整改。”[34]《江苏省药品生产经营企业约谈制度(试行)》第11条规定:“企业被约谈后,应列为重点监管对象实施重点监管;对约谈后质量管理工作仍不到位、质量管理措施仍不完善、质量管理责任仍不落实或存在问题仍拒不整改的,在诚信评级、招标配送或行业通报中采取一定措施予以惩戒;对再次发生严重违法违规行为的,应依法依规从严从重进行查处。”[35]《广东省食品药品监督管理局食品药品生产经营单位责任约谈办法》第9条规定:“约谈结束后,约谈机关可在整改期限过后组织对被约谈单位进行跟踪检查,针对责任约谈所提出问题的整改情况进行现场核查。被约谈者无正当理由拒不参加责任约谈或者未按照要求落实整改,食品药品监管部门应当增加监督检查频次,对其违法违规行为依法从严查处。情形严重的,依照相关规定通报相关部门采取联合惩戒措施。”[36]

   当代中国的社会性规制约谈文本,旨在通过约谈+信用规制的模式设计,实现对被监管方的信息记录,从而在后续的规制执法活动中有所侧重,有针对性地对特定市场主体进行执法检查力量的重点倾斜。这种带有西方规制理念的回应性监管设计,在构想上体现出高度技术化的规制特征。如果制度装置能够得到有效运作,那么,确实将有助于更为有效地向市场传递合法性判断讯号,从而督促市场主体自觉履行合规义务。但是,在规制约谈实践中,这种精巧制度设计也面临着诸多问题。比如,信用规制工具本身就存在诸多争议,而且尚处于政策试验的状态,[37]并且基于约谈行为本身的灵活性与非法定化特征,很难将所有的约谈实践均与信用规制相挂钩。尤其是在食品安全等社会性规制领域,由于城乡二元体系的历史架构,“信用档案的声誉制裁功能同样也面临地理层级的差别,对于基层辖区的小微企业与个人生产者的拘束效果远远弱于城市地区的大中型企业”。[38]信用规制的外部拘束效力更多体现在大中型企业,而基层执法面对的是海量的小微市场主体,约谈+信用规制的政策范式无法起到多大的拘束效力。因此,城乡差异的客观背景给约谈+信用规制的政策实践效果带来诸多不确定性。[39]另外,更为现实的监管困境在于行政规制资源的匮乏,也就是说,回应性规制模式下的执法力量的有效倾斜与资源差异配置面临着行政资源的客观拘束,在食药监管、环境保护以及安全生产等领域内,基层执法往往难以获得监管资源的有效供给,这使得纸面上较为精巧的制度架构并没有发挥应有的规制效果。可以说,社会性规制领域内约谈工具的文本规范与实践运作之间存在较大的张力,这种悖论是由特定的社会—政治背景所形塑的。

   (三)“执法金字塔”下约谈工具的本土实践困境

   1.监管执法资源稀缺的客观拘束

   回应性规制体系下的“执法金字塔”设计的重要假定在于,“任何一层规制策略基于自身局限均有可能失效,更上一级的规制策略都是在下一层基础上,吸取失效经验而增设的各类改良规制策略,从而使得执法金字塔能够逐级向上奏效”。[40]因此,在“执法金字塔”模式下,当最底层的劝导约谈模式失灵时,应当及时提升威慑等级,诉诸更高级别的执法策略。这种理想模型的运作前提是,监管机构具备充足的执法资源,可以确保金字塔体系顺畅运作,逐级回应市场主体的合规意愿。[41]

   在当代中国监管型国家的背景下,我国社会性规制领域执法资源稀缺,这导致“执法金字塔”的理想模型无法依序递进运转,最终迫使较低行政成本的约谈模式成为执法工具的首选方案,而无力向上逐级递增威慑效力。[42]对此,布莱韦斯特指出:“尤其在诸多发展中国家,国家层面的规制主体往往并不具备充足的执法资源,使得执法金字塔下某一层的规制策略失效后,能够随即升级到更高一层的执法模式下。”[43]在当代中国社会性规制的特定语境下,尽管《食品安全法》、《环境保护法》、《安全生产法》等法律配备了大量新型制裁工具,[44]但是,这些更高层级的处罚制裁措施,其监管程序的运转需要耗费大量执法资源,常规执法资源的匮乏(尤其在基层政府领域)[45]致使较低成本的约谈机制成为日常监管程序中的首选方案,而尽可能地回避采取更高成本、更为正式化的制裁措施。值得关注的是,在各地关于行政约谈的规范性文件中,均刻意强调约谈与其他正式处罚机制之间的相互独立关系。譬如,《甘肃省食品药品监督管理局食品安全约谈制度(试行)》规定:“约谈是食品安全监督管理工作的措施之一,不代替履行法定职责,不影响、不代替依法依规应对被约谈单位违法违规行为给予的相应处理。”[46]《哈密地区环境保护约谈办法(试行)》规定:“约谈不代替对环境违法行为的行政处罚、纪律处分等。”[47]《天津市安全生产约谈制度(试行)》第12条规定:“约谈制度不代替对安全生产违法违规行为的行政处罚。”[48]在某种程度上,这其实也间接暗示了,在社会性规制实践中,基于执法资源的短缺,尤其在基层执法领域,约谈往往可能会消解或暗中取代正式化处罚制裁模式,[49]而无力体现回应性规制的递增特征。

   2.依法行政与指标管控模式的消极效应

   除了监管资源不足所导致的规制回应性匮乏和规制执法手段被挤压在“执法金字塔”底部之外,另外值得关注的现象是,当代中国的依法行政与官僚考核模式对于执法工具的选择具有重要影响。

   一方面,在当前依法行政的制度话语体系下,行政执法领域日益强调法定化的建制保障,尤其在监管执法程序上愈发精细严格。譬如,近年来,行政执法三项制度(行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度)的试点推广,以及行政执法责任制的落实部署,均使得行政执法的法治化要件得以不断完备。这些法定化建制的确有助于保障行政执法相对人的合法权益,但也在客观上极大提升了正式化执法程序运转所需消耗的人力、财力等各类组织资源成本。尤其对于基层监管机构而言,行政执法法定化建制与执法资源短缺之间的制度张力更为突出,这也激励监管执法机构更愿意去采取那些强制色彩较弱、法定程序拘束较松的柔性监管执法机制。[50]

   另一方面,官僚体系内部不尽合理的指标管控模式[51]也极大影响了监管机构对于规制工具的选择。法治政府建设领域不尽合理的考核指标设置[52]会给监管机构的运作带来一定的消极影响,尤其是官僚体系内部对于行政诉讼、复议数量的指标考核模式,[53]使得监管机构为了规避潜在的被诉风险,在采取正式化的制裁措施时格外审慎,甚至会刻意回避那些可能引起诉讼后果的严格执法措施。除此之外,与法治指标相对应的是,一系列的维稳考核指标与意识形态层面的拘束也迫使基层执法机构在执法过程中将面临维护社会稳定等多重面向的决策压力,[54]因此,也就更倾向于规避严格的处罚惩戒机制,而采取约谈说服等带有群众工作色彩的执法策略。[55]可以说,无论是积极层面的法定程序建制,还是消极层面的指标考核,这些制度增量都会极大影响监管机构在主客观上对于规制工具的选择倾向,导致正式化制裁措施往往被迫“遁入”约谈等非型式化执法手段。

   简而言之,尽管社会性规制领域围绕市场约谈工具设定了约谈+信用规制等一系列精巧的监管组合装置,国家层面也不断吸收“回应性规制”等西方理论,打造本土化的现代监管型国家体系,然而,基于监管资源稀缺、指标管控考核模式等各类本土因素的消极影响,[56]约谈工具的运行往往被禁锢在“执法金字塔”底部,较难与其他精细化的规制工具相结合,从而无法体现回应性的运转特征,导致整套社会性规制体系在实践中运转不良与相对失灵。面对社会性规制领域内日常监管的诸多困境,国家层面往往会通过各类科层调控模式来调动地方各级政府的注意力。官僚体系内部的科层约谈装置便发挥了调动基层监管资源的重要作用。通过科层约谈所启动的运动式治理机制,一定程度上破解与回应了日常监管中的诸多难题,从而使得社会性规制领域内逐步形成市场约谈与科层约谈并行的双轨架构。

  

   二、作为科层调控装置的约谈机制及其功能原理

  

   上一部分借助规制理论,探讨了约谈工具在“执法金字塔”下的运转及其掣肘因素。对于市场约谈的这种解读仍然被限定于国家—社会的二元模式之下,但在中国的社会性规制实践中,大量的科层约谈现象愈发表明,国家科层体系内部的约谈机制也发挥了重要的制度功能。因此,在当代中国监管型国家的构建中,如何理解政党因素与官僚科层体系对于监管模式的影响,就成为了一个带有鲜明本土特色的规制议题。[57]尤其是在经济分权结构范式下,科层组织之间的利益取向日生罅隙,公共政策的推动往往需要在官僚组织之间进行反复协商与博弈,[58]上级政府时常采取科层约谈方式将特定事项置于下级政府的政策议程设置(Agenda-Setting)之中,[59]通过压力传导机制迅疾实现组织激励与政策聚焦之功能。就此,科层约谈可被视为国家科层体系内部的资源转移装置,尤其是在环境保护、食品药品安全、安全生产等典型的社会性规制领域中,中央或者上级官僚体系针对下级部门,往往是通过约谈模式,来实现监管聚焦与政策纠偏的目标。如果说作为市场监管工具的约谈可以用传统行政法与规制理论予以解释,那么,官僚体系内部的科层约谈就更多地可被视为带有“行政自制”色彩的“内部行政法”机制。[60]然而,在社会性规制实践中,市场约谈与科层约谈这两类性质完全不同的装置却体现出双轨并行的制度架构。就此引发的问题随即而来:在社会性规制领域内极为特殊的混合立法框架下,市场约谈与科层约谈这两类约谈模式彼此之间存在着何种交互影响和作用?在社会科学的叙事话语下,社会性规制政策的失灵体现了怎样的组织社会学原理?在当前地方分权的组织格局之下,科层约谈模式在社会性规制领域中发挥了怎样的政策聚焦功能?科层约谈所激发的组织动员模式对于市场规制体系的常规运转产生了何种正面或消极效应?

   (一)社会性规制与央地分权的理论范式

   在对科层约谈的性质功能予以解读之前,首先需要阐释的是,在当代中国,何种科层组织架构模式导致了社会性规制失灵的现象。从地方分权的角度出发,对于社会性规制领域的监管困境,诸多学者提出了不同的理论框架。周黎安教授创设了“行政发包制”这一经典概念,用以解释当代中国中央与地方之间的权力分配格局以及社会性规制失灵的组织机理。按照其理论阐述,这是行政发包制和政治锦标赛的积极作用同时被抑制所导致的必然后果,“隶属于社会性规制领域的质量监管、安全生产和环境治理等事项,长期以来在地方官员的考核指标体系中并不重要,经常是被经济发展任务牺牲的对象,成为政治锦标赛的受害者;不仅如此,社会性规制体系需要严格的法律规则程序和精细化管理以及长期持续的监管,然而规则程序、精细化规制和严格执法均是行政发包制的软肋”。[61]可以说,在纵向发包与横向竞争的双重作用下,地方官僚系统难以将有限的治理资源过多地投放至社会性监管这类隐性指标上。在此种行政发包模式下,地方政府在社会性规制领域的消极运作逻辑可以得到融贯自洽的解释。“行政发包制”对于环保领域的监管困境尤其具有较强的解释力。诸多学者认为,环境政策的执行效果深受分权发包框架的影响,当代中国的条块结构以及地方政府的经济发展优先的激励模式,使得地方环保议题的政策执行动力严重不足。[62]

除了“行政发包制”的理论范式之外,曹正汉教授从降低政治风险的角度提出了“风险论”,用以解释社会性规制事项的“过度分权”现象。在其看来,中央政府为了降低自身承担的社会风险及保持政治稳定,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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