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段鸿斌:监察委员会专项工作报告监督程序之构建

更新时间:2019-02-17 22:44:49
作者: 段鸿斌  

   2.目的解释

   专项工作报告规范的立法目的是人大及其常委会对本级监察委依法开展工作监督。这一监督形式从提出到正式“入法”经历了一个过程。在监察体制改革试点阶段,没有明确规定监察委向人大常委会作专项工作报告,全国人大常委会关于《在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》中只作出“监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受监督”的原则性规定。[18]监察法草案一审稿只规定“各级人民代表大会常务委员会可以听取和审议本级监察机关的专项工作报告,并组织执法检查”, 全国人大法律委员会在二审草案修改情况汇报中提出,一些常委会委员建议删去“可以”的表述[19],全国人大常委会接受了该修改建议,全国人大通过的监察法第五十三条第2款与草案规定一致。听取和审议监察委专项工作报告条款,从改革试点阶段的立法空白,到将授权式规定修改为强制性规定,反映出具体立法目的之深刻变化。“目的论的解释意指是依可得认识的规整目的及根本思想而为之解释。”[20]一方面代表立法机关的“主观目的”,即要依法开展对监察机关的工作监督,另一方面体现该条款的“客观目的”,即监察权及监察机关性质特殊,由立法机关对其进行必要专项监督“适合事理”。

   3.体系解释

   监察法第五十三条包含的3款内容,均是关于监察机关和人员接受国家权力机关监督的规定,第1款是监察委接受人大监督的概括性条款,立法用语是“应当接受……监督”,作为授权国家权力机关进行监督的专门立法条款,采用应然性规定比较鲜见,宪法和普通法律关于人大对“一府两院”监督的立法条款使用的是强制性规范用语。第2款规定了专项工作报告与执法检查两种监督方式,除此之外本级人大是否有权通过其他方式进行监督,如人大全体会议听取和审议综合性工作报告、常委会组织专项调研,监察委副主任、委员以外的监察官是否由常委会任免等,并未明确规定。第3款“依照法律规定的程序”进行询问与质询,是人大行使监督权的具体方式,如果监察委不向本级人大作工作报告,提出询问或质询的制度通道与代表数量将被大幅缩小。

   上述3个立法条款内容依此由抽象到具体,其中第2款与第3款的监督授权缺少具体监督程序规定,与第1款之间难以形成整体逻辑体系。“体系解释使法条与法条之间、法条前后段之间,以及法条内各项款间,相互补充其意义,组成一完全的规定,确具意义。”[21]这既是体系解释的功能,也是体系解释方法对立法规范本身的要求。

   综上所述,监察法第五十三条关于专项工作报告的立法规范的不同解释方法均指向同一个问题,即缺少具体程序性立法条款,因此而制约实体性立法规范的实施。

   (二)专项工作报告围绕监察工作存在的“重大问题”

   人大常委会听取和审议监察委的专项工作报告,不是年度综合性工作报告,也不是日常工作汇报,而是围绕监察工作中的重大问题开展的专门性监督活动。所谓“重大问题”,包括监察体制改革推进情况、监察法实施中存在的问题、社会普遍关注的监察热点、监察机关维护人民群众切身利益等问题。既然是“问题”,就不能仅报告工作成绩,还应同时报告监察机关工作中存在的不足和困难,以及改进的措施。监督机关听取监察机关报告的重大问题,提出的审议意见才更有针对性,形成监督压力,从而实现“推动党中央决策部署贯彻落实,确保宪法法律全面有效实施,确保监察权得到正确行使,确保人民权益得到维护和实现”的监督目的。[22]

   (三)消减监督机关与报告机关交叉监督的掣肘

   监察委作为行使国家监察权的专责机关,接受本级人大常委会监督的同时,又对人大常委会相关人员依法进行监督。这种监督模式决定了监督机关与监察委在一定程度上存在交叉监督,需要通过设置合理的监督程序规则以消减其中掣肘。

   首先,监督机关听取和审议监察委专项工作报告遵循集体行权原则。“人大常委会不是个人决定问题,而是权在集体。”[23]集体行使职权是人大监督一项基本原则。[24]这要求监察工作专项报告的议题确定、报告审议表决、作出决议均是本级人大常委会或委员长(主任)会议集体作出决定。常委会组成人员对监察委专项工作提出审议意见,是特定的职务行为而非代表个人观点。“审议意见从性质上来说,不具有法律约束力,但经过了较为严格的整理、核阅程序,相当程度上反映了常委会的意见。”[25]人大常委会监督遵循集体行权原则,可以保障委员和代表发表审意见时打消不必要的思想顾虑,积极履行监督职责。

   其次,监察委对人大常委会的监察有特定的人员范围与监察内容范围。人大及其常委会接受监察的人员范围与监察内容,是人民代表大会制度新的重要理论与重大法律问题。监察法第十五条第1项明确规定,“监察机关对人民代表大会及其常务委员会机关的公务员进行监察”。《监察法》释义对本款项规定的人员范围解释包括:各级人大常委会领导人员,常委会工作机构和办事机构的工作人员、人大专门委员会办事机构的工作人员。[26]

   人大常委会领导人员一般指主任、副主任、秘书长和副秘书长,除作为人大代表履职外,在常委会中还依法行使其他领导和管理职权,他们属于接受监察的人员范围。而对于不担任上述领导职务的常委会组成人员,他们作为人大代表是否接受监察委监察,监察法没有作出明确规定。对此,学术界有截然不同的两种观点。一种观点认为,应尊重人大代表的民意代表身份,不应纳入监察范围,对人大代表的违纪违法行为可通过建立人大内部纪律惩戒机构予以追究。[27]对普通人大代表的监督属于人大及其常委会的职权。[28]另一种观点认为,监察委员会能够监察人大代表,监察委员会在监察人大代表时存在着监察职责、监察措施、监察程序三方面的限度。[29]笔者认为,没有担任领导职务的常委会组成人员,他们作为人大代表,不应纳入监察范围。代表法已经规定了人大代表违法行为的责任追究程序。如果监察委对普通人大代表进行监察,极可能对其执行职务构成障碍。

   关于常委会领导人员接受被监察事项的范围,应对其廉洁情况、道德操守进行监督检查,对职务违法和职务犯罪进行调查,而不能监察其工作履职情况。人大常委会领导人员同时是常委会组成人员和人大代表,听取和审议监察委专项工作报告属于人大及其常委会监督本级监察委的一种具体方式,监督权是民意代表机关一项基本职权。“监察机关不得介入权力机关职权的‘核心领域’”。[30]常委会领导人员就监察委专项工作报告发表审议意见,行使表决权等是履职的必要方式,如果监察委对其“依法履职、秉公用权”情况开展监督的话,两个国家机关必然产生“交叉监督”,常委会组成人员在强大心理压力下不一定敢于行使监督权,听取和审议监察委专项工作报告的监督实效将大幅降低,甚至会削弱监督机关与报告机关在宪制框架下所确立的“监督与被监督”的法定关系基础。

   最后,对常委会领导人员廉洁情况与道德操守,以及调查职务违法和职务犯罪情况的监察不宜作为专项工作报告的内容。常委会领导人员在会议上发表审议意见和参加表决,不能就监察委关于他们个人接受监察的情况给予自我评价,否则有可能违反公正监督的基本原则。对此的处理途径可以是,常委会在年度工作报告中向本级人大报告常委会领导人员接受监察委监察情况,同时由监察委向本级党委和上一级监察委报告。

  

   四、听取和审议监察委专项工作报告程序之设定

  

   (一)报告议题的选取

   1.选取的途径

   选取监察委专项工作报告议题的具体途径包括,常委会在执法检查中发现的突出问题,本级人大代表提出的建议、批评和意见集中反映的问题,常委会组成人员提出的比较集中的问题,本级人大专委会委员、常委会工作机构调查研究发现的突出问题,人民群众来信来访集中反映的问题,社会普遍关注的相关问题。通过这些途径所反映的各类问题,需要人大监察和司法委员会或常委会工作机构排查筛选后,作为确定专项工作报告议题的来源。[31]

   2.监督机关确定议题前应征求报告机关意见

   作为国家反腐败工作机构,监察委的工作与“一府两院”相比,有其特殊性。监察委工作的政治性、纪律性鲜明,尤其是调查公职人员涉嫌职务违法和职务犯罪的关键信息,不适合在专项工作报告中出现。国家监察立法体系有待完善,监察权运行的规范化、程序化尚需一个过程,尽管各级监察委已经全部成立,但不等于每个工作环节都有明确的法律依据。因此,人大常委会应结合本级监察委工作的实际开展情况选取专项工作报告议题,对暂时不能或不宜作出专项报告的议题,监察委工作机构应向人大常委会工作机构及时沟通,予以变更或暂时推迟涉及该项议题的工作报告。

   3.监察委主动选取议题须向本级党委和上一级监察委汇报

   监察法没有明确规定监察委是否应当主动作专项工作报告,实践中已经有地方监察委主动向本级人大常委会报告专项工作。笔者认为,此举符合监察法关于“监察委应当接受人大及其常委会监督”条款的立法本意。监察委与本级纪委合署办公,接受本级党委领导和监督是第一位的,重大工作事项与决定必须向党委汇报。下级监察委在工作和业务中还同时接受上级监察委领导,查办职务犯罪以上级监察委领导为主。因此,监察委主动选取的专项工作报告议题须向本级党委和上一级监察委汇报。

   (二)听取和审议报告的工作流程

   1.收集专项监察工作的意见

   常委会听取和审议监察委专项工作报告前,应广泛收集与该项工作有关的意见建议,便于了解情况,有针对性地提出监督意见。委员长会议或主任会议通过专题视察、专题调研、召开座谈会等方式了解监察委的专项工作开展情况,视察或调研的内容要与报告议题有关,直接服务于专项工作监督。参加人员除人大常委会组成人员外,还可以邀请本级人大代表。人大代表了解监察委专项工作情况,列席会议发表意见,充分发挥代表的监督作用。听取和审议监察委专项工作报告是各级人大常委会一项全新的监督形式,事前充分的调查研究有助于提高监督质量。

   2.专项工作报告稿送本级党委、纪委和监督机关征求意见

   专项工作报告稿起草形成后,监察委办事机构应当送交本级党委与纪委的办事机构,以及人大监察和司法委员会或常委会工作机构征求意见。党委办事机构根据权限提出修改意见,纪委与监察委合署办公,修改意见通过内部协调即可。监察和司法委员会对监察委专项工作报告稿提出修改意见,既符合职责要求,又与多数委员的工作履历与专业背景相契合。县级人大不设专委会,报告稿送常委会工作机构征求意见。负责征求意见的机构对报告内容是否客观、反映问题是否深刻、改进措施是否全面等提出意见。监察委根据征求意见修改专项工作报告稿,并于常委会举行会议的前10天送交常委会。值得注意的是,监察委办事机构收集汇总各方面修改意见的过程中,遇到重大意见不一致需要沟通协调,慎重处理。

   3.监察委负责人作专项工作报告

监察法没有明确规定由谁代表监察委作专项工作报告。监督法规定“一府两院”专项工作报告由其负责人作出,人民政府也可以委托有关部门负责人作专项工作报告。全国人大常委会的监督实践中,国务院专项工作报告一般根据议题和内容所涉及的职责分工,由相关部委的负责人代表国务院作报告;如果同时开展专题询问,则由分管副总理到会作报告。“两高”的专项工作报告均由其负责人作出报告。笔者认为,监察委专项工作报告应由其负责人到会作出,除非特殊情形,不能委托副主任作报告。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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