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胡敏洁:社会保障政策执行程序的法律原理

更新时间:2019-01-21 00:14:57
作者: 胡敏洁  
进一步,要求各个部门之间相互配合。再如,以《社会救助暂行办法》第48条为例,申请临时救助的,应当向乡镇人民政府、街道办事处提出,经审核、公示后,由县级人民政府民政部门审批;救助金额较小的,县级人民政府民政部门可以委托乡镇人民政府、街道办事处审批。这则涉及到多个行政层级之间的纵向审批、监督等事宜。由此可见,内部程序的顺畅同样可能会影响到最终公民是否能够获得社会保障。

   我们可以把包含当事人参与的程序称为“外部行政程序”,而把没有当事人参与的程序称为“内部行政程序”。打个比方,行政机关是一台机器,当事人参与是向机器输人信息,行政决定是机器吐出的结果,那么,机器内部的运转就是我们所说的内部行政程序。[32]行政机关内部如何“完成工作”,本身既是官僚行政体系的一部分,也是社会保障政策执行目标得以实现的具体要求。

   (三)非正式程序的倚赖

   一般而言,正式程序看起来总是能更好的保障个人权利。以《社会救助暂行办法》为例,“申请——审核——审批”是常有的程序,正式程序的设定有助于确定领受者资格。然而,基于裁量和规则的嵌合,非正式程序也时常会与正式程序交织在一起。例如,民主评议等程序本身就是非正式的程序。即使从比较法的视角来看,社会政策领域也无法单纯地依靠正式程序,原因是正式程序会需要更多的成本,冗时且需要大量人力,因此从域外法的经验来看,也开始重视和强调非正式程序。例如,美国法上的马修斯诉埃尔德里奇案(Matthews v Eldridge),法院在其中提炼出“灵活的正当程序”(Flexible Due Process)观念,认为“同某些法律规则不同,正当程序并不是具有固定内涵的技术概念。它是可变的并要求根据特定情形来决定。”[33]此后,非正式程序日渐受到重视,如协商、非正式听证等程序。

   社会保障政策往往涉及到社会弱势群体,如何富有效率地提供保障,较之其他领域而言,更值得关注,这同样也和下文所讨论的简易程序有关。

   (四)程序的简化

   “迟到的正义不是正义”。对于急需国家出手帮助的相对人来说,最终得到的给付微不足道,但对于给付受领人摆脱生活困境却意义重大。[34]而我国的社会保障程序当下则处在一个金字塔结构之中,层层审核、监督,使得社会保障执行程序的设计更多的集中在“如何确定符合资格的领受者”这一目标之上。由此,程序较为繁琐。因此,行政机关如何公布信息,如何简化程序,让符合资格的公民不至于疲于应对繁琐的程序设计,这是程序设计所需考量的问题之一。

   而实际中,医疗保险中的参保人员急诊、抢救情形;低保人群中的特困人口救助等都应当考量其特殊情形,设计必要的简易程序。例如,对于事实清楚,认定较为简单的保险类社会保障项目,如工伤、生育、养老等可适用简易程序;对于紧急特定事项下的救助类项目,如大病救助、紧急救助等,可适用简易程序。此外,即使对于普通的社会保障项目申请者来说,在社保金的申请、跨省社保转移、社保卡补办等内容上,也可进一步考虑程序的简化。

   (五)退出程序的完善

   考虑到社会保障政策所依赖的财政资源是种公共资源,因此,社会保障政策执行中会构建退出制度,也应当有退出程序的制度安排。一般而言,退出程序和政策执行的后期评估紧密相连。在一定意义上,政策的执行评估结果自然会涉及到退出程序。实践中,退出机制更多地存在于从传统社会救济制度发展而来的社会救助领域,此外,还包括社会优抚等领域。社会保险领域则不大存在“退出”程序的问题,原因在于,根据《社会保险法》第2条规定,“国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度,保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。”基于公民的物质帮助权,该领域不存在退出程序问题,更多地则集中在如何实现应保尽保。

   进一步,退出程序包括两种情形。一方面,这种退出可能是种主动退出。例如,不再符合社会保险待遇的人,主动退出相关福利领受项目;另一方面,是经过后续的监督审查程序,不再符合相关资格的人群退出该制度。[35]实践中以后者为主。立法中尽管规定了公民的主动退出义务,但是多数领受者不大乐意主动退出相应的保障体系。这便更加要求行政机关的后期监督审查,如保障房、低保金等的后期监督,及时地清退不符合相应条件的人群。但是,这种退出程序在启动时,也应明确清退的理由、政策依据等。这种动态监管会涉及到诸多部门,也需要这些部门之间的协作和统一信息系统的建立。这在当下,恐怕依然是个问题。

  

结语

  

   整体上,社会保障政策执行程序依然处在需进一步研究的阶段。本文的论述也只是较为粗略地提供了一个可供分析的框架。考虑到社会保障政策执行程序的内容和功能千差万别,在不同的领域中会有不同的具体问题,因此,恐怕仍旧需要更为细致的探究。造成这一研究现状和现实问题的原因,大体是由于社会保障政策的很多实体制度设计目标仍然未实现,程序问题很容易被遮蔽于实体目标之后。加之我国社会保障政策仍处在资源配置有限、城乡差别依然存在等复杂的社会背景之下,这些因素都使得我国的社会保障政策从整体上来看,更加强调内部的管理以及资源的分配,更加强调实体目标的实现。同时,社会保障的宏观立法也并不完善,也使得程序问题缺乏足够的法规范基础。然而,如前文所述,良好的执行程序设计有助于社会保障政策执行目标更富有效率且公正地实现。故此,确立社会保障政策执行的总体目标,依然是富有意义的。具体来看需要从两个方面加以考量:一方面,我国社会保障政策要实现基于社会主义国家的“广覆盖”之社会保障制度目标;另一方面,也要避免西方福利国家所出现的“福利病”。这两方面因素多少会使得社会保障政策执行也较为复杂:既要规则,也要裁量;既要资格,也要“适度调整”;既要鼓励脱贫,也要充分发挥政府的关爱。这些多少有些矛盾的价值耦合于社会保障政策执行程序的设计上,会发生各种冲突。因此,我们需要认识到,社会保障政策执行程序的定位,不仅仅是一种实体利益的保障,更是一种富有尊严的福祉追求。这样的定位或可为统合上述矛盾提供一种可能的进路,即通过程序来实现公民富有尊严的生活,这也应当是未来我国社会保障政策执行程序之目标。

   注释:

   [1][英]米切尔·黑尧:《现代国家的政策过程》,赵成根译,中国青年出版社2003年版,第110页。

   [2]See Charles Wolf, Jr.,“A Theory of Nonmarket Failure: Framework for Implementation Analysis”,Vol.22,No.1,Journal of Law and Economics (1979),pp 107-139.

   [3]例如,《浙江省社会救助条例》(浙江省人民代表大会常务委员会公告第18号)中对于边缘家庭的规定。

   [4]参见[日]大桥洋一:《行政法学的结构性变革》,吕艳滨译,中国人民大学出版社2008年版,第170页。另可参见高秦伟:《论社会保障行政中的正当程序》,《比较法研究》2005年第4期,第88-97页。作者分析了社会保障行政对程序的诉求原因,如社会保障行政管理相对人的特殊性等四点因素。

   [5]代表性学者如哈佛大学法学院的瑞克教授。See Charles A. Reich, “The New Property”,Vol.73,No.5,The Yale Law Journal (1964),pp.733-787; Charles A. Reich, Individual Rights and Social Welfare: The Emerging Legal Issues, Vol.74,Yale Law Journal (1965),pp.1245-1257. See also Frank I. Michelman, “The Supreme Court, 1968 Term-Foreword: On Protecting the Poor Through the Fourteenth Amendment”,83 Vol.83,No.1,Harvard Law Review (1969),pp.7-282.

   [6]唐钧、沙琳、任振兴:《中国城市贫困与反贫困报告》,华夏出版社2003年版,第143页。

   [7][英] Pete Alcock, Margaret May, Karen Rowlingson:《解析社会政策(上):重要概念与主要理论》,彭华民主译,华东理工出版社2017年版,第48页。

   [8]关于如何测量需求等存在诸多争论。参见前引[7],Pete Alcock, Margaret May, Karen Rowlingson书,第49页。

   [9]参见[英]迈克·希尔、[荷]彼得·休普:《执行公共政策》,黄健荣等译,商务印书馆2011年版,第58-80页。

   [10]See also Laurence J. O'Toole, Jr.,“Research on Policy Implementation: Assessment and Prospects”,10(2). Journal of Public Administration Research and Theory (2000).pp.263-288.作者对政策执行的不同模式进行了回溯。

   [11]例如,《贵州省城市最低生活保障操作规程》(黔府办发【2010】16号),这是较为典型的将“民主评困”纳入具体规范中的地区。如山西省晋城市在相关的实施方案中,也对民主评议做出了规定,即支、村(居)两委组织有党员代表、村民代表、调查工作人员参加的会议,对已入户调查过的城乡困难家庭逐户进行民主评议,对绝对困难家庭和一般困难家庭进行分类,并认真作好会议记录。参见《中共晋城市委办公厅、晋城市人民政府办公厅关于印发〈晋城市城乡困难群众调查摸底工作实施方案〉的通知》(晋市办发【2009】8号);再如,《安徽省最低生活保障工作操作规程》(皖民社救字【2016】185号)。

   [12]参见《珠海市社会保险反欺诈办法》(珠海市人民政府令第51号)。

   [13]参见《成都市查处骗取社会保险基金规定》(成都市人民政府令第180号)。

   [14]《社会救助暂行办法》第3条规定:“国务院民政部门统筹全国社会救助体系建设。国务院民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等部门,按照各自职责负责相应的社会救助管理工作。县级以上地方人民政府民政、人力资源社会保障等部门,按照各自职责负责本行政区域内相应的社会救助管理工作。”第4条规定:“乡镇人民政府、街道办事处负责有关社会救助的申请受理、调查审核,具体工作由社会救助经办机构或者经办人员承担。村民委员会、居民委员会协助做好有关社会救助工作。”基于这些规定,其实县级以上人民政府,尤其是乡镇人民政府、街道办事处是实际的主体。

   [15]参见《最低生活保障审核审批办法(试行)》(国发【2012】45号)。

[16]在王少林案中,王少林直接向颍州区民政局申请给予办理低保,后该局未给予回复,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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