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胡敏洁:社会保障政策执行程序的法律原理

更新时间:2019-01-21 00:14:57
作者: 胡敏洁  
由此导致的结果是低保的最终获得更类似于一种“荣誉”。这是在农村最低生活保障领域,其他领域也存在类似的现象。例如社会保险领域,也存在着大量各部门、各层级行政机关发布的细化规则,由此来设定更为具体的程序。如社会保险中的骗保行为,各地规定了不同的调查程序,例如珠海市的规定[12]采用了“欺诈”的用语,其中的调查程序包括(1)进入有关场所以明查或者暗访的形式进行调查、检查。……(5)委托第三方进行调查和专项审计。而在成都市的规定[13]中,则采用了“骗保”的用语,其中规定:(1)依法进入与调查、检查事项有关的场所进行调查、检查;(5)委托社会中介组织就调查、检查事项进行审计。前者将暗访纳入其中,后者则更为强调依法;前者采用了第三方的说法,从语义上可能包括后者所谈及的社会中介组织,但比其含义更宽泛。其他的内容,如社会保险费的征缴、补缴也有着各自差异的具体规定。

   2.地方以及基层行政组织的广泛职能设定

   以最低生活保障制度为例,《社会救助暂行办法》第3条和第4条[14]分别对各级行政机关的职责进行了规定。《社会救助暂行办法》[15]第9条、第25条及各地的最低生活保障操作规程中,基本上都规定申请办理低保在内的任何社会救助,均应先向乡镇人民政府、街道办事处提出,然后由乡镇人民政府、街道办事处报送县级人民政府民政部门审批。如果逾越经办机构,甚至逾越街道办事处等,则会构成程序上的不当。[16]《国务院关于进一步加强和改进最低社会保障的意见》[17]中进一步明确,乡镇人民政府(街道办事处)是审核最低生活保障申请详细核查申请材料以及各项声明事项的真实性和完整性,并由调查人员和申请人签字确认。

   而实践中,经办机构又是一个常常会设定的主体,社会基层且受案范围最大的往往是各类经办机构,包括社会保险经办机构、社会救助经办机构、新农合保险经办机构等类型。例如,应急救助经办机构,可以负责受理和审核医疗机构提交的经费补助申请及相关证明材料,执行核销制度。同时,应急救助经办机构监督医疗机构规范申请和使用基金,发现医疗机构及其工作人员虚报信息套取基金、过度医疗等违法违规行为的,应向市卫生计生委报告、追回骗取和套取的资金并退回疾病应急救助基金[18]。由此可见,实际上经办机构承担了大量执行任务。但时至今日,经办机构自身仍存在着大量法律和政策实施上的难题。[19]

   此外,居委会、村委会基于上位法的授权或委托,也可能实际上具有日常管理、服务以及协助职责。以社会救助为例,自《》颁布之后,尽管实践中居委会、村委会依然承担着大量社会救助职能,但是却从先前的申请机构转为协助机构。原因在于,该条例明确引入了社会救助经办机构的概念,其法律依据主要源于《城市最低生活保障条例》以及《社会救助暂行办法》。这两部规范中均规定,居民委员会可以承担日常管理、服务工作并协助做好有关社会救助工作。[20]

   这种自上而下的金字塔式程序所产生的现实情景是,社会保障政策执行中的“申请”环节将面临着各级行政机关之间的内部报批等程序。对于相对人而言,首先或主要接触的却只是基层社会保障行政机关工作人员或社会工作者。于是,围绕机构设定所产生的“自上而下”的金字塔结构与实际上执行主体所呈现出的“倒金字塔式”结构交错在一起,相对人时常处在信息获取的末端,无从知晓实际的政策形成过程,甚至还会出现虽然资格符合,但是却不愿意去申请社会保障的情形。这两种模式的交织,也使得社会保障政策执行目标在实践中多少出现了偏离。自上而下的目标设定多半与社会保障政策执行目标相关,而在自下而上的执行模式中,社会保障政策执行可能表现为各种具体规范的调整、实际的权限行使,夹杂着大量的裁量特性,同时也可能是为了维持社会稳定、适应当地政治环境等目标而运作。[21]

   (二)社会保障政策执行程序主体的网络化

   在政策执行理论的相关研究中,政策网络也是为弥补自上而下、自下而上两种模式缺陷的背景下所出现的一种新理论,这种理论在主体上强调多中心治理;手段上强调采用灵活、竞争的方式;并强调外部执行环境的输入。[22]社会保障执行程序的主体恰如网格,从上级行政机关的整体规划,再到下级行政机关的具体实施,当网格延伸到最底层时,恰好是由居委会、经办机构等基层行政组织实际上承担着繁杂且大量的申请者审核、资金发放等职能。基层经办机构面临着大量的社会保障项目申请,在资源的稀缺、人员的匮乏、服务能力的提高等多方面内容上如何实现平衡,如何实现个案的公平正义等等,这些恐怕都是现实面临的问题,更何况各类经办机构也要去面对来自上级机构的各种监督和评估。其中,社会保险经办人员又是具体承办的个体,同时一些社会工作者还从事着法律援助、心理疏导等工作。这些更为原子化的个体,却实际上掌握着那些随时可能处于困境之中的公民之利益。这在上文已有所探讨。

   同时,这种网络化不仅表现在纵向,而且也表现在横向上,即社会保障政策执行不仅是一种自上或自下的模式,也需要考虑普通公众、私主体的参与,如非营利法人,包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。首先,在行政机关更占主导地位的低保领域,民主评困程序中仍需要村民的参与。其次,在市场化程度更强的社会保险领域,社会保险法律关系包括“政府——用人单位——个人”三方主体,存在着多类型的程序内容。例如,用人单位和社会保险经办机构之间的登记程序,《社会保险法》第57条所规定的用人单位的申请登记制以及变更和注销社会保险登记的相关程序。[23]同时,也存在着个人与社会保险经办机构的法律关系,包括查询、核对社会保险信息等相关内容。最后,在带有更多社会公益性质的社会保障项目之中,例如养老院、福利设施的建造等,则开始将越来越多的项目转给了私主体实施。

   在法学上,这些程序都综合了公法与私法的属性,有些可能会要求满足公法规范的要求。例如,《国务院办公厅关于推进社会公益事业建设领域政府信息公开的意见》[24]中要求着力推进脱贫攻坚、社会救助和社会福利、教育、基本医疗卫生、环境保护、灾害事故救援、公共文化体育等领域政府信息公开。同时要根据区域、行业特点,进一步明确本地区、本行业应重点公开的其他社会公益事业建设领域政府信息,不断扩大信息公开范围。据此,社会政策领域属于典型的社会公益领域,哪些主体、事项需要公开,都是未来值得探究的问题。

   (三)社会保障政策执行程序内容及其功能的多元化

   我国当下的贫困人口数量依然规模较大,尤其是中西部地区,贫困人口贫困程度较深,减贫成本更高,脱贫难度更大。[25]这些贫困人口的相关保障,多与社会政策有关,这也是多元程序设计的基础,老年人、儿童、残疾人以及其他有特殊需求的人,群体不同,需求也不同,这就要求程序设计需要对多元主体的不同利益加以考量。对象的多元之外,程序的内容和功能也是多元化的,至少包括如下内容和功能:

   1.为不利变更提供程序保障。较之其他领域的程序而言,社会保障政策中的领受者,一旦被减损、剥夺领受资格,这种不利变更很容易引起争议。例如,减少社会救助金的发放、降低社会保险水平,终止或暂行发放相关社会保障金。之所以是“不利”,意味着只要存在负面的不利影响,就应格外注重程序的保障,尤以听证制度为典型。听证可能存在于社会政策的立法、决策环节,这两个环节的听证功能有所不同。前者更着重于实现公民参与和政策可接受性;后者则应更关注权利的减损。此外,在停发、减发、增发中,说明理由制度也会被给予特别强调。如《山东省最低生活保障管理办法》[26]第47条规定:“低保工作实行动态管理。……县级民政部门应当及时增发、减发或者停发最低生活保障金;决定停发的,应当书面说明理由。”

   2.围绕资格确定的程序要求。社会保障政策执行中包括很多资格的确立,“条件”、“认定”、“标准”等字眼常会出现于社会保障政策之中。或需要经过一定的资格审查,如收入审查;或需要资质的认定,如工伤认定,保险资格认定等。符合相关条件之后,领受者才能够被“给予”并继而享有领受者资格。资格的确定,其本身具有实体意义。然而,如何确立资格,则应当是一个独立且基础性的程序问题。这其中涉及到是否需要公开资格确立的相关标准以及程序?是否需要专家或第三方参与?是否需要组织听证会等问题。

   3.退出程序。社会保障所构筑的是一道公民基本福祉的防护网,在获得相关的社会保障之后,还需要考虑一些群体因为地域、个人条件的变化,导致客观上出现了该公民需要退出某社会保障项目的情形,此时如何退出,同样需要加以考量。一方面是出自上述第二点,即资格要件的一种后续监督要求,另一方面是则出于整体社会保障资源公平分配之要求。同时,也符合社会保障政策近年来普遍强调的补充性要求,即应更加强调个人的工作以及生存能力,只有当个人无法实现时,才依赖于国家或者政府。[27]

  

三、社会保障政策执行程序的具体内容

  

   基于上述程序特性,社会保障政策执行程序应当在内部程序、非正式程序、简易程序和退出程序几个方面加以特别考虑。当然,这并非表明传统的说明理由、信息公开等不需要强调,只是相对而言,这些程序样态更需要加以注意。

   (一)信息沟通的完善

   组织主要依靠信息流动,如同生产商依赖物流一样。因此,正确的信息和防止信息阻滞对公共组织的运作而言非常重要。不幸的是组织,尤其是公共组织一直面临着不正确的信息或堵塞的信息。[28]良好的信息沟通是程序得以顺畅进行的必要前提条件之一。

   社会保障政策中的受益群体,多为社会的弱势群体。此外,所涉及到的很多领域也较为专业化,如养老金的计算、工伤伤残等级的认定等等,都倚赖于专业知识以及信息,普通公众可能缺乏足够的知识背景来对这些信息加以鉴别和把握,这也意味着对于社会保障政策的执行主体而言,说明理由、信息公开等义务应当给予更多强调。藉由这些手段来实现普通公众对于自己权益、权利的掌握能力,实现公民的充分参与。例如,在我国农村地区的最低生活保障政策执行中,普遍存在着一种带有人情色彩的选择程序,以拆迁补偿协议签订换低保[29]、或以不发放低保金作为一种反向的限制条件来制约领受者的其他行为[30],这些现象时常存在。这使得原本的低保申请、审核程序可能只是一种摆设。这种纯粹的“炉内灶”决策也使得低保政策的制度执行目标出现了偏离。故此,在政策制定环节的充分信息沟通和公开是当下需要完善的问题之一。这将有助于提高社会保障政策本身的可接受性,并促进社会保障政策执行目标的有效实现。

   除此之外,如上文所述,由于社会保障政策涉及到诸多层面上的组织,从中央到地方,一直到社会保障政策执行中的诸多经办机构,这便需要加强这些机构之间的信息流通。一般而言,上级掌握的信息更加全面,下级信息的获取则需要经历一个传递过程。从上级的角度来看,需要加强政策的宣传力度;从下级的角度来讲,需要加强对上级政策的理解和执行。在纵向和横向的信息交流上,都需要相应的信息通报、信息共享等制度的建立。

   (二)内部程序的考量

社会保障政策执行中,不仅需要直接针对公民的外部程序,如说明理由制度、听证制度、以及信息公开制度等,更需要格外考虑内部程序。内部程序包括各部门之间横向的配合,也包括上下级行政机关之间的审批和监督。如联席会议制度[31],这一制度涉及并包括民政部、发展改革委、教育部、公安部、财政部、人力资源社会保障部、住房城乡建设部、农业部、卫生计生委、扶贫办等单位。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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