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任中平 张露露:新时代基层民主选举与民主治理的均衡发展

——以四川省基层民主发展的路径演化为例

更新时间:2019-01-17 17:33:40
作者: 任中平 (进入专栏)   张露露  
3 民主治理的应运而生与创新探索

  

   城镇化进程中农村社会结构的变化,是推动我国农村基层民主从民主选举走向民主治理的基本动因。同时,从基层民主自身发展的内在逻辑来看,为了深化和巩固改革开放以来基层民主实践的既有成效,逐渐形成基层民主持续发展的态势,也迫切要求基层民主的发展路径必须实现战略性转换,即从民主选举继续推进到民主治理。因此,自21世纪初以来,四川省基层民主建设的侧重点也开始从民主选举向民主治理的战略性转换,并在实践中广泛开展了多种形式的基层治理探索。

  

   3.1 村级治理:积极探索村民自治有效实现形式

  

   3.1.1 成都市全面构建新型村级治理机制

  

   2008年,成都市采纳了邛崃、彭州、都江堰等地农民群众首创的村民议事会模式,提出构建以村民议事会为突破点的新型村级治理机制。它的基本做法有:一是将村民议事会分为村、组两级,组一级的议事会成员采用村民直接选举方式,村一级的议事会成员从村民小组议事会成员中选举产生,实行结构席位制。村民议事会在村民会议或村民代表会议的授权范围内行使权利,是村级常设决策机构。二是村委会职能被调整为政府下移公共服务和社会管理的承接者,以及村民议事会和村民(代表)会议的执行者。三是优化民主决策机制、村务监督机制和集体经济组织经营管理机制等村级自治运行机制。四是使村党组织的领导方式从决策者、执行者变成了领导者、监督者,从事无巨细的管理变为管方向、定规则和加强监督。这种实践探索较好地解决了由村庄“空心化”带来的村民自治难落实的问题,意味着广大村民收回了原来赋予村委会的决策权,使广大村民在村庄公共事务中真正确立了主体地位。

  

   3.1.2 都江堰市创新农村社区基层社会治理模式

  

   近年来,都江堰市在农村社区实行院落自治,并形成了一套有效的基层治理体系。具体来说,一是按50至100户为单位划分院落网格。采用就近原则,依托集中居住区对散居院落进行统一管理。对整合后在10户以下的散居点,设置农户互助小组。二是突出群众主体地位。社区群众通过民主选举成立院落自治管理委员会,以农村环境综合治理为牵引,强化社区群众的主体地位,把群众组织起来参与农村集体公益事业。三是实行“院务公开”,对社区干部进行作风考评,对住户卫生责任区的管理情况进行评比公示,由此增强了农村群众参与社区治理的责任感。四是运用“四自管理”机制,即在院落党小组的指导下按相邻组合的原则建立院落自治管理委员会,制定院落自治章程,通过召集群众民主议事,实现院落居民自治。这种以村落、院落为基本自治单元的创新实践,打破了村、组的行政界限,实现了资源的最优组合,促进了村民自治的有效落实。

  

   3.2 协商治理:大胆创新基层协商民主制度体系

  

   3.2.1 青白江区芦稿村搭建村级协商议事平台

  

   为应对城镇化进程中出现的新矛盾和新问题,成都市青白江区芦稿村充分发挥村民议事会的作用,搭建村民协商议事平台,积极推进农村基层治理模式的转型。一是采用三级授权,即村民会议(最高决策机构)——村民代表会议(重要决策机构)——村民议事会(常设决策机构)——村民委员会(执行机构),通过这种逐层授权的方式来保证村民议事会权力来源的合法性。二是创造了“村民议事六步法”,按照议题收集、议题审查、民主讨论、结果公示、执行监督和评议整改的流程,完善村民协商议事的程序。三是抓好党员关、感情关和公开关,促进了协商议事结果的贯彻落实。芦稿村通过这套村级协商议事体系,有效地协调了各利益主体之间的利益冲突,实现了村庄公共事务的民主科学决策。

  

   3.2.2 彭州市构建基层社会协商对话制度体系

  

   彭州市于2013年3月开始了基层协商民主的实践探索。它的主要做法有:首先,构建多层次协商民主制度体系。以市、镇、村为基础,搭建了“三级”联动平台。在市级和乡镇一级,分别依托市社会协商对话联席会议和乡镇协商会等社会协商对话平台,来处理基层社会中面临的突出问题。在村一级,以村民议事会为对话机制,增加协商功能,强调会前、会中和会后协商,强调会后监督。其次,构建6项有序运行机制,即议题征集机制、议题审查机制、成果应用机制、利益协调机制、信息交流机制及考核评价机制。它的意义体现在:一是弥补了现有协商制度在村与区县之间存在的空白,从而构成了覆盖全部基层社会的民主协商对话制度体系;二是满足了广大基层群众要求开展协商对话、参与各项公共事务的迫切愿望;三是采用科学严密的程序规范,以基层协商对话平台为载体,将日益增多的社会矛盾化解在基层,解决了社会治理重心下沉的问题,维护了基层社会的和谐与稳定。

  

   总之,近十多年来,“民主治理”与“民主选举”成为基层民主领域内不可或缺的关键词。丰富多样的民主治理机制和治理形式,在表达民意、保障民生、维护和增进基层群众根本利益方面发挥了很大实效,为我国基层民主的纵深发展注入了新的生机与活力。

  

   4从民主选举到民主治理:我国农村基层民主发展历程反思

  

   四川省基层民主建设和发展的历程及其路径演化,是中国基层民主发展的一个缩影。在多种因素共同作用的下,21世纪初以来农村基层民主制度的重心逐渐从“民主选举”转向“民主治理”。纵观我国农村基层民主的整个发展进程,它曾相继出现过两种不良倾向,致使民主选举与民主治理处于失衡状态。

  

   4.1 两种不良倾向

  

   4.1.1 重选举而轻治理

  

   回顾改革开放以来我国基层民主的发展历程,首先是在民主选举这一环节取得了突破,从而使村民自治在全国广大农村得到了迅猛发展。但由于民主自身的成长逻辑以及其他诸多条件所限,村民自治实践在起初很长一段时期主要是重选举而轻治理,即把整个工作重点都放在民主选举上面。在学术界,围绕着民主选举的相关研究成果也“汗牛充栋”,学者们主要从县乡政权和经济发展水平对民主选举的影响、村庄选举的绩效和制度建设等方面对民主选举展开分析。但不论是在实践中还是在学术取向上,人们对民主决策、民主管理和民主监督等后续环节的关注远不能与民主选举相匹配,他们对民主选举的印象如此深刻,以致于许多人都将村民自治直接等同于“民主选举”,把各项民主权利都归结于一纸选票上。这种重选举而轻治理的倾向实际上并不利于基层民主的持续发展。例如在一些农村地区,承载着村民各项民主权益的“选票”异化成权力争夺的关键。手持选票的一些村民变成了卖方,而为了赢得竞选的村民成了买方,贿选拉票由此在村庄换届选举的政治舞台上频频上演,成了基层民主选举中最大的乱象。

  

   4.1.2 重治理而轻选举

  

   进入21世纪以来,错综复杂的利益冲突和社会矛盾,使健全基层治理体系并提升基层治理能力显得尤为迫切,由民主选举转向民主治理也成为农村基层民主发展的必然趋势。协商治理因能更好地协调与整合诸多复杂的利益关系,而成为民主治理的一个新的增长点。以乡村治理为基本内容的实践探索也蓬勃发展,并在相关学术成果中得到了具体体现。例如,在CNKI数据库中对“村民自治”和“乡村治理”的中文相关文献量进行比较,我们可以发现:“村民自治”在2008年达到最大峰值后,近10年整体呈现出明显的下降趋势;相反,“乡村治理”自1990年以来一直处于上升趋势,并且在2013年发文量突增,2015年与“村民自治”发文量持平,2016年以来超越“村民自治”并呈直线上升趋势。村民自治的“冷”与乡村治理的“热”,从一个侧面反映出“重治理而轻选举”的研究取向和实践样态。尤其值得注意的是,正因为民主选举因自身存在着“贿选”等痼疾,再加上一些人故意抬高治理而贬低选举,借口以往民主选举存在的某些问题全盘否定民主选举的意义和价值,从而形成了民主选举和基层治理之间新的失衡。例如,在当前的农村治理中,一些村干部一味地追求所谓的治理效率,单靠自上而下的行政命令来强推工作,缺乏民主精神和民主作风,导致一些地方官僚主义和形式主义盛行。从根源上讲,这种只对上服从而不对下负责的行为,完全背离了“谁授权向谁负责”的政治学公理,忘记了自己的权力来源于村民的民主选举,应当为村民服务的根本,令基层群众深恶痛绝。因此,一味地追求治理的绩效而忽视选举的根本意义,也会造成基层社会难以实现良善治理。

  

   4.2 民主选举与民主治理的关系

  

   对我国农村基层民主的发展历程进行考察和反思,我们认为,民主选举和民主治理并非是对立关系,而是密不可分的,两者具有内在逻辑一致性。民主选举是民主治理的前提和基础,而民主治理是民主选举的深化和保障,民主选举和民主治理应当实现均衡发展。

  

   4.2.1 民主选举是民主治理的前提和基础

  

   21世纪以来,我国农村基层民主建设和发展的路径已逐渐由“民主选举”向“民主治理”转换,但这并非意味着要硬生生地割裂二者的关系,也并非一味着贬低或否定民主选举的意义和价值。这是因为,我国农村基层民主的核心内容并没有改变,要深入推动它的建设和发展必须以深化农村民主选举为首要环节。也就是说,民主选举的质量直接关乎民主决策、民主管理和民主监督的运行效果。民主选举并非是民主治理的天然对立物,恰恰相反,它作为民主治理的前提和基础,是民主治理生长发育必不可少的现实条件,民主选举的质量直接决定着民主治理的实现程度。30多年来我国村民自治的实践经验充分表明,凡是农村基层民主选举搞得好的地方,往往带来当地农村经济和社会的全面发展。这是因为,由于严格实行了民主选举制度,通过竞选、民主投票、监督和罢免等环节所构成的竞争机制和制约机制,使一大批有文化、懂技术、富于开拓创造精神的农村青年人才脱颖而出,为农村经济和社会的快速发展提供了合格的带头人,从而极大地改善了村庄的治理状态。

  

   4.2.2 民主治理是民主选举的深化和保障

  

民主治理的应时而生和蓬勃发展本身即是对“重选举轻治理”这种民主失衡状态的一定矫正,但随着基层治理绩效的日益显现,一些人对基层治理的过度热捧和对民主选举的有意打压,造成了“矫枉过正”,出现了“重治理而轻民主”的新的失衡状态。其重要原因就在于他们并没有真正意识到民主治理实质上是对民主选举的进一步深化和保障。也就是说,首先,民主治理不仅要建构于“民主选举”这一特定的基础之上,而且还要有民主决策、民主管理和民主监督等一系列制度作为保障,才能真正实现广大群众的知情权、参与权和监督权。其次,其他“三个民主”的发展状况,也是决定基层民主质量和水平的关键因素。(点击此处阅读下一页)


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