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杨华:县域治理中的党政体制:结构与功能

更新时间:2019-01-05 20:54:38
作者: 杨华  
也与县级党委政府主要领导的关注重点、执政理念和政治智慧密切相关。设定中心工作既是在党政部门中实现党的领导的重要方式,也是县级党政主要领导实现其个人领导意志的重要方式。中心工作一般由县级主要领导主抓,进行高位推动。在县域治理中,县级主要领导也是稀缺资源,很难事事都抓,不同的中心工作由不同的领导来抓,这是对领导资源的组织分配。领导的级别和位置决定了他在县域权力体系中所拥有的话语、权威与物质等资源的整合与调动能力。在中心工作的安排中,会充分利用领导在权力生态中的优势,视不同中心工作的重要性程度而将它们交由不同领导主抓,从而将领导的地位优势转变为协调各个部门的组织能力。有些中心工作由县委书记亲自来抓,被称作“一把手工程”。

   中心工作具有整体性和系统性,它不以部门的职能和权限为边界,单一的职能部门做不了,需要调动不同部门的资源共同完成。因此中心工作设定之后,还要将中心工作分解为不同的指标体系,以目标责任制的方式分配给不同的党政部门,调动和整合它们的资源来完成。这种中心工作落地的机制被称为包干制[5],它将中心工作的任务、责任和权利包干给县域党政部门、临时机构或领导个人,充分调动他们的责任心、主动性和创造性。在包干制中县级党委是发包方,县级党政部门、临时机构或领导个人是承包方,包干任务就是作为政治任务的中心工作。县级党委将中心工作发包后,既较少给予承包方完成任务的配套条件,一般也不监控承包方完成任务的过程,只重视承包方完成任务的结果。这既给了承包方较大的自主权和剩余索取权,也造成了基层治理中“责权利”不匹配问题[6]。

   县级党委作为发包方在中心工作发包之后,对任务结果控制的方式包括对工作完成的进度和结果进行督导和考核。对于年度中心工作的结果控制,一般有季度、半年督导检查,对检查结果进行量化排名,排名结果影响年终验收考核。年终的验收考核结果要上全县大会给予奖惩。对阶段性中心工作的结果控制有进度督导和结果验收的两种方式,也有相应的奖惩措施,并与评优评先及调动晋升挂钩。对领导包干的中心工作,主要是以包干领导接受县委书记询问和向县委常委会汇报的形式来控制结果。由于中心工作的包干需要承包方自行调动和配置资源完成,其结果就会因不同承包方的资源禀赋、主要领导的能力及重视程度等差异而有差别。包干制对结果的控制与激励机制会激发承包方之间的竞争[7]。

  

四、县域治理中党政体制的功能


   党政体制在县域治理中扮演着很重要的角色,发挥了其他治理主体所没有的功能。党政体制弥补了科层体制的局限性。这些局限性包括科层体制讲究程序和按章办事,限制了县域治理在短期内出效果;科层体制固有的部门分割和部门竞争也使得县域治理碎片化,无法形成整体面貌的改善;科层体制在财政上专款专用和事财权匹配的原则无法降低治理的成本,等等。除此之外县级科层部门还存在职权不足、人员不足、激励不足、回应性不足等困境,而使得它们无法满足县域治理的需求。党政体制所具备的权威性使得它能够调动和协调不同部门资源进行整体性治理,同时它讲求特事特办极大地提高治理效率,使治理面貌在短时期得以改观。党政体制对部门资源的调动首先是最大限度地调动了部门的人力资源尤其是领导干部的人力资源,以人力资源的最大限度利用和消耗抵消了其他资源的不足,使得县域治理能在较低成本下运行。党政体制向党政部门布置的任务属于政治任务,对于部门主要领导而言这是硬任务和强激励。党政体制对群众需求和社会问题的回应性也较强。

   党政体制能够应对复杂的基层事务。基层事务的复杂性体现在以下几个方面,一是乡村社会的不规整性。与城市相比,农村社会的程式化、模式化和标准化程度很低,缺少一成不变的正式程序和正式规则。一些重要问题的解决往往需要采取非正式的方式或随机处理的弹性手段,而科层化、规则化的治理方式难以发挥作用[8]。包干制恰好能够根据不同问题、不同对象调用不同资源、采取不同策略解决问题,能够适应农村社会的不规整性。二是基层事务的整体性和综合性。农村社会本身的整体性和相互关联性,决定了农村治理事务和问题具有拓展性、延伸性和盘根错节的特点,专业化、技术性的治理路线过于简单粗暴难以切中要害。而党政体制有综合性、全局性的思维,有各种治理资源和政策工具,能够对治理事务进行通盘考虑对症下药。三是基层社会的变动性。基层社会正在快速变动,新事务新问题层出不穷,新的利益关系和矛盾体系不断涌现,许多新兴治理事务和问题无法找到对应的职能部门,便可由党政体制兜底解决。社会变动带来的不稳定性和不确定性不是追求确定性的科层体制所能承受的,具有灵活性和机动性的党政体制对此却可以从容应对。

   党政体制能够履行党的政治使命。中国共产党是一个具有使命感和紧迫感的政党。一方面其历史使命体现为带领中国人民实现中华民族伟大复兴,另一方面它又有强烈的时不我待只争朝夕的紧迫感。从县域治理的角度来讲,党的使命感和紧迫感主要表现为,一是在较短时期内实现对基层社会的现代化改造;二是在较短时期内推动经济社会的跨越式发展;三是在较短时期内改善基层群众的生活生产条件;四是在较短时期内实现基层社会的超常规治理。这几个方面都带有全局性、系统性、整体性、协同性及时限性,皆非科层体制所能胜任和担当。党政体制以政治任务的形式布置工作,能够极大地激发党政机关及其工作人员的积极性和主动性,从而创造性地开展工作,最大限度地调动一切可以调动的资源集中到中心工作上,在较短时期内一件接一件地把工作完成,推动经济社会和治理面貌的整体改观。

  

五、结论


   党政体制在县域治理中扮演着举足轻重的角色。党政体制与科层体制的最大区别在于它们是两套性质不同的治理体系。科层体制以条线为主依法进行专业事务治理,以实现专门领域的变化;而党政体制则是通过党的组织系统的政治动员整合部门资源、进行整体性治理,以实现总体性、结构性的质变。二者之间又相互联系和相互支持。党政体制需要借助职能部门的专业化技术和人力资源才能展开治理。职能部门在推动工作的过程中有时也要借助党委的权威性资源。一些专项工作和新出现的治理问题在党政体制进行运动式治理之后实现了治理的根本好转,再交由职能部门进行日常化治理。二者之间也会有张力,如职能部门有独立利益,不太愿意做本职工作之外的事情,因此对党政体制的资源动员有惰性。总体来说,党政体制与科层体制相互分工、相互配合,共同解决了县域治理中的大部分问题,推动了县域经济社会发展。

   党政体制是一个高效节约的治理体制,在县域治理中发挥了重要的制度功能,但同时也带来了一些问题。由于党政体制发包任务之后不监控过程,承包方为了完成任务很可能只追求治理手段的有效性,而不注重治理的规范性和价值理性。党政体制作为治理工具在攻坚克难方面效果好见效快,但一旦频繁使用却可能导致其制度功能弱化,促发组织紊乱和制度冲突。县域治理过于依赖于党政体制的治理绩效,可能延缓治理的制度化规范化水平,使得临时机构泛滥,浪费主要领导和部门的资源。同时,党政体制过于频繁地直接介入治理实践,可能弱化县级党委对党政机关的政治、思想和组织领导,也使党委直接触碰基层利益和矛盾,可能成为矛盾和问题的焦点。总之,党政体制是中国县域治理的优势和特色,是过去、现阶段及未来很长一段时间内无可替代的治理工具,需要在实践中不断改革创新。要通过加强和改善县级党的领导,推动党政体制的治理结构和治理方式的现代化、法治化和自治化转型[9],形成与基层社会相匹配的治理体制[10],推进县域治理体系和治理能力现代化。

   注释:

   [1] 习近平:《习近平谈治国理政》(第二卷),第139~150页,外文出版社,2017年版。

   [2] 周黎安:《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》,《经济研究》,2007年第7期。

   [3] 荣敬本等:《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革》,中央编译出版社,1998年版。

   [4] 陈柏峰:《党政体制如何塑造基层执法》,《法学研究》,2017年第4期。

   [5] 郭亮:《土地征收中的“行政包干制”及其后果》,《政治学研究》,2015年第1期。

   [6] 贺雪峰:《行政体制中的责权利层级不对称问题》,《云南行政学院学报》,2015年第4期。

   [7] 周雪光:《行政发包制与帝国逻辑》,《社会》,2014年第6期。

   [8] 欧阳静:《“维控型”政权——多维结构中的乡镇政权特性》,《社会》,2011年第3期。

   [9] 周庆智:《基层社会自治与社会治理现代转型》,《政治学研究》,2016年第4期。

   [10] 贺雪峰:《乡村治理现代化:村庄与体制》,《求索》,2017年第10期。

  


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文章来源:《政治学研究》2018年第5期
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