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徐滨:一八二五年英国金融危机中的政府应对及制度变革

更新时间:2019-01-05 00:04:53
作者: 徐滨  
1825年金融危机时,英国政府就做出一系列反应,包括拯救市场和金融制度改革。

   市场拯救行动由一系列金融手段来实施。但英国政府本身不是金融机构,不具备这方面的操作能力,所以必须借助英格兰银行之手方能将其计划付诸实施,而英格兰银行并非政府的企业,故要就此与之协商并征得同意。(33)

   伦敦的波尔银行深陷困境时,英格兰银行曾提供30万英镑的抵押贷款予以支持,(34)但未能改变其倒闭的命运。该行倒闭引发了“各类储蓄银行出现大量挤兑情况”,挤兑风潮形成。(35)12月中旬,伦敦的威廉斯银行和斯科特一威廉斯银行先后遭挤兑倒闭。(36)到23日,伦敦倒闭的银行已达5家(其他地方则不少于30家)。(37)伦敦银行业体系由英格兰银行和众多私人银行组成。这一时期的伦敦私人银行已不再发行自己的钞票,而是使用英格兰银行的钞票,需要现金时再到英格兰银行以钞票或汇票兑取黄金。(38)此时,挤兑导致私人银行家纷纷向英格兰银行贴现。同时,持有英格兰银行票据的债权人也出于恐慌心理要求该行兑现。挤兑在整个伦敦银行业爆发,且主要压力最终集中在英格兰银行。

   面对蜂拥而至的挤兑客户,英格兰银行尽其所能兑付,但同时也提高了兑现票据的资格要求。1825年12月14日,英格兰银行的贴现额为104.9万英镑,15日为205.4万。(39)对比正常情况下的贴现额便知情势之危急,1824年平均每月的贴现额约242万英镑。(40)换言之,这两天的每日贴现量相当于正常情况下半个月,甚至一个月的数量。由于不断的现金兑付,英格兰银行的黄金储备迅速下降。据银行董事哈尔曼(Jeremiah Harman)的证词,12月的储备已下降到130万英镑以下,而当年四五月的储备约有1000万英镑。(41)到12月17日之前,英格兰银行已经面临即将没有黄金可兑的情况。为此,银行方面不得不要求政府同意它止付现金,但遭到拒绝。(42)英格兰银行兑付能力实际上支持着整个伦敦的金融体系,对稳定市场极其重要。在挤兑成风、多家银行倒闭的情况下,如果英格兰银行失去兑付能力,无疑危机将变得更加深重。

   面对不断蔓延的危机和恶化的局势,政府明显感受到事态的严重性和紧迫性。12月16日下午,首相利物浦勋爵(Lord of Liverpool)召开紧急内阁会议,讨论当前的经济状况。17日下午,政府又连续举行两次会议,一些身在外地的内阁成员也都被紧急召回。(43)会议的具体细节至今未见披露,但会后政府即开始推出相应的市场拯救措施。

   第一项拯救措施是向市场注入流动资金,缓解兑付压力。12月20日,在政府的授意下,英格兰银行在市场上购买了50万英镑的财政部汇票。(44)财政部汇票是一种由财政部发行、可流通的纸面信用工具,用于支付政府债务,也可视为一种短期债券。英格兰银行收购财政部汇票的同时,即将等额的贵金属硬币或钞票注入市场,这实际上类似于当今中央银行的公开市场业务。政府的这一措施起到了及时向市场注人流动资金的作用。

   1826年1月,危机的事态并没有得到缓解。英格兰银行当月的贴现总额达到了这一时期的峰值——1367.4万。(45)这种情况下,政府开始酝酿更进一步的市场救助措施。

   1826年2月2日,议会新会季开始,金融恐慌成为首要关注的问题。(46)同时,政府的第二项救助措施也大致筹划成形。该措施计划创造一定数量的财政部汇票,以此直接为深陷困境的企业垫付债务。因为财政部汇票具有极高的信用,债权人一般乐于接受这种支付手段。这样,商业信用网络就可以由于这笔流动资金的注入而得到修复。

   首相利物浦勋爵2月14日为此致函英格兰银行:“在本城和本国当前危机的状况下,考虑到公众和私人信用,如果贵行为200万英镑的财政部汇票的收购提供管理,这样的做法对我们是明显有利的。如果贵行同意这一建议,我们将就偿清同等款额的事宜向议会提交必要措施的方案。”(47)这些汇票是一种可流通的信用工具,在当时的作用近乎于纸币,任何持有者可以之偿付债务。所谓要求英格兰银行提供管理,实际是要求该行为这些信用凭证承担贴现和到期赎回的义务。当然,政府并非要求英格兰银行无偿为这些汇票支付金币,英格兰银行也不可能同意。汇票是由政府发行的,理论上也要由政府最终兑现。受助企业借入财政部汇票(也就相当于向政府借款),并以此来偿清债务。此后,任何持票人均可在期满前向英格兰银行贴现,或在到期时要求兑取现金。而受助企业因为借入财政部汇票就成了政府的债务人,所以在规定期限内要将真正的货币偿还给政府,也就是偿还给英格兰银行。金融危机的特征在于,某些公司因无法收回债务而无法偿付债务,从而使得信用网络中某些环节丧失功能。通过政府向金融网络注入信用工具,受助企业可以恢复金融运转能力,其关联企业也就得以盘活,网络死结也就解开了。在这个金融运转中,受助企业所偿还的实际上是本来就该偿还的债务。收到政府的书信后,英格兰银行随即就此事进行了商议。2月16日,董事会决定:“授权总裁购买财政部汇票,数量不超过200万英镑,条件是在四个月内偿清。”(48)

   在政府与英格兰银行交涉的同时,舆论要求政府对市场提供救济的呼声也变得日益迫切。1826年2月17日,兰斯唐子爵(the Marquis of Lansdown)在议会发言:“目前公共信用的状态使得议会干涉绝对必要。”(49)商业群体也呼吁政府救济。2月20日,“约克郡的几位大批发商、银行家和商人”要求议会采取措施“追回小额债务”。(50)2月23日,在获悉政府将发行财政部汇票的情况下,伦敦商人向下院请愿,声称该计划“不仅将对那些目前遭受暂时商业困境的人提供必要的救济,而且将在最大程度上恢复商业交易上的自信”,因此要求政府“发行财政部汇票”,为市场“提供救济”。(51)

   利物浦政府显然在这几日中对局势和商界反响进行过反复考虑,认为有必要加大救助的力度。于是,28日又致函英格兰银行,提出“总量不得超过300万英镑之数”。银行方面同意这一新数目,以及商业企业“以货物为担保”的条件。但英格兰银行实际上只是“勉强同意实施这一措施”,(52)原因在于,该行本身就面临着现金兑付上的压力,再担负如此巨额的援助确有困难。政府也估计到这种情况,为了保证援助计划顺利实施而向银行方面承诺,将在“本届议会会季结束前”向它“偿还600万”政府债务。(53)为政府垫付款项是英格兰银行的一项重要义务,政府因此也就成了其最大债务人。这一还款承诺实际上构成对该行未来兑付安全的一种保障。

   至此,为应对危机,英国政府先后实施了两项市场拯救方案,目的是救济困境中的企业,遏制危机蔓延,并进而恢复市场信心和结束危机。策划拯救计划的同时,政府也在筹谋应对未来金融风险的方式——改革现有的金融体制。

  

三、危机之中的金融制度变革


   拯救与改革都在危机中筹划和实施,但后者的意义与影响远超前者。金融体制改革与英格兰银行利益密切相关,并通过议会立法完成。改革的想法在此次危机发生前就已存在,而危机令金融体制的一些缺陷暴露出来,成为政府推动改革的契机。现有银行体制虽然不是危机的原因,但由于其抗风险能力差,无疑会令危机更易传导和变得更为严重。这样的看法在政府、议会和商业及金融业群体中有较大共识。但是改革问题触及相关利益,规划和协调并非易事。改革以议会立法的形式推出,按时间先后分别是:第一,废除小额钞票发行;第二,废除银行业合伙人不得超过6人的禁令,允许任何人组建股份银行,为此必须取消英格兰银行在银行业股份公司制度上的垄断权。后一项改革构成此次改革的核心内容。

   首先,改革通货体制,废除小面额钞票的发行。

   自1777年起,英格兰即立法禁止任何银行发行5英镑以下面额的钞票,1793年前英格兰银行的钞票面额均在10英镑以上。1797年,为了应付战时需要,议会始授权银行业界可以发行5英镑以下钞票。(54)危机发生前,1英镑和2英镑的钞票在各地的发行量都很大,小规模的私人银行家同样乐于发行这类钞票并获取利润。

   自伦敦开始挤兑成风之时,人们就开始探究这场危机的原因。多数见解很快集中于钞票发行上,并将前几年的大量发钞,特别是小面额钞票的过度发行视为本次危机的主要原因。1825年12月21日,伦敦的《晨报纪事》就如此评论道:“英格兰目前正深陷一场金融危机之中,这是滥发银行钞票行为的结果。”(55)1819年之前,英国已近乎形成金本位制。理论上讲,黄金是唯一和真正的货币,钞票发行应该以等值黄金做后备。当然,现实中银行储备低于其发行量是常有的,即使是英格兰银行金币和金银条储备的总和也从未达到过其发钞额。商人可以用钞票来支付货款,进口商也可以接受钞票,但在最终支付外国商品时仍需贵金属货币。因为金银币才是真正意义上的货币,钞票在当时只是一种纸面凭证。于是,进口商或外国商人就要将钞票兑换成金币。此前的几年经济繁荣中,大量的地方银行都大幅增加发行量。更多的信用、更多的钞票,就意味着更多的利润。然而,由于地方银行黄金储备有限,他们创造的信用越多,风险也就越大。当经济状况良好时,持票人并不急于要求兑付,而一旦人们发现形势不妙,集中兑付就会突然出现。风险便从无力兑付的银行扩散开来,更多的银行和商社可能随之陷入困境。银行家过度发行小额钞票,导致价格上涨、投机猖獗,“纸面信用体系的巨大膨胀导致这次大灾难”,(56)这在当时很快形成了共识。

   这种归因解释在首相利物浦勋爵和许多内阁成员中获得了认同。(57)因此,政府准备通过立法改革通货体制,以避免未来发生同样风险。鉴于英格兰银行是最大的发钞行,且在银行业占有举足轻重的地位,故获得它的同意非常必要。1826年1月13日政府致信英格兰银行,提出改革意向,声明要“改善地方纸币流通”、“重启黄金通货”、废除“允许小地方银行发行一英镑和两英镑钞票”的法律。(58)对此,英格兰银行并未提出异议。实际上,过去两年中英格兰银行一直在为收回自己的小额钞票做准备,此项改革并不妨害其利益。改革提案只有得到议会的支持才能成为法律。议会就相关问题进行了多次辩论,多数意见明确倾向于赞同此项改革。2月7日的下院辩论中,议员约翰·卡尔克莱夫特(John Calcraft)、约翰·赫里斯(John Herries)发言认为政府应禁止地方银行发行一英镑和两英镑的钞票。(59)兰斯唐子爵则批评通货“发行过多并引起贵金属出口,影响了价格和汇率状况”。(60)通过新闻报道,废除小面额钞票的提案已在社会上广为人知。商业界对此反映比较积极,并通过政治渠道公开支持此项改革。兰开郡的几位人士2月14日向下院提交请愿,指出近期大量地方银行倒闭,原因在于肆意投机、不受限制发行小额钞票,所以建议“绝对禁止或规范此类钞票的发行”。同日,格罗斯特郡(Gloucester)塞伦斯特城(Cirencester)的几位地产主、农场主、商人也就小额钞票的害处请愿。(61)曼彻斯特商业与制造业协会(the Manchester Chamber of Commerce and Manufactures)27日提交请愿,支持使用硬通货,理由是:“金属通货为价格提供相对的稳定性、抑制汇率波动、赋予劳动阶级收入稳定性,以及在经济不利的时候对于外国商品的购买形成重要的储备。”(62)当然,银行业界并不都赞同该提案,因为许多私人银行正是靠发行小面额钞票在繁荣时期获取大量利润。

为了防范再度因发行小面额钞票引发信用危机,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《历史研究》2017年第05期
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