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何家弘:法治是民主的基石

更新时间:2018-12-29 11:22:01
作者: 何家弘 (进入专栏)  

   20世纪以来,美国国会又制定了一系列约束政府官员行为的法律。1921年,美国国会颁布《预算和会计法》(Budget and Accounting Act),其基本宗旨是加强对公共资金的收入、支出和使用的监督审查,以便约束和减少行政官员滥用职权、贪污浪费的行为。1966年,美国国会颁布《信息自由法》(Freedom of Information Act),要求政府机关向所有提出合理要求的人提供有关档案文件材料,只有法律明确规定者例外。1976年,美国国会颁布《阳光政府法》(Government in the Sunshine Act),要求政府机关的会议向公众开放,允许公民旁听,只有法律明确规定者例外。1978年,美国国会颁布《政府道德法》(Ethics in Government Act),其主要内容是包括总统在内的政府高级官员的家庭财产公开申报制度。这些法律的基本功能都是要把政府官员的行为置于民众监督的“阳光”之下,以便加强对权力的约束。

   道德是美好的,但是道德的作用是有限的。法律并不像道德那么美好,但是具有超越道德的行为规范功能。法律与道德的关系是错综复杂的,既有千丝万缕的联系,又有显而易见的差异。罗斯科·庞德把二者的区别概括为四点:“(1)在法律上,人被考虑为一个自然人,也就是说,因为他有自由意志,而在道德上,我们不得不涉及判定向善的意志;(2)只有当个体与他人生活在共同体之中时,才涉及法律考量,而道德即便是在他孤身一人时,也会给与指引;(3)法律只处理外部行为,而道德考虑动机——内在决定和意图趋向;(4)法律只能通过外在强制力进行调控,而道德寻求向善的自主选择。”朱迪丝·施克莱则认为:“简而言之,法是社会的、客观的、强制的,而道德则是个人的、主观的、自愿的。前者以总体和概括的方式对待人,而后者则寻求个人性和特殊性。最后,法的要求更加温和,只坚持勿做禁止之事,而道德则要求我们心甘情愿地履行积极义务。”对于民主而言,法律的强制性约束力比道德更为重要。

   通过上述法律制度的建立,美国的民主就从道德为本转向制度为本。诚然,民主不排斥道德,但是民主不能以道德为基础,因为道德的约束是松散的,而且很容易发生变化。如果把道德作为民主的基础,那就像把大厦建立在流沙之上,很容易坍塌。人民都希望政府官员是道德高尚的,美国人也希望通过选举的方式让具有美德的社会精英组成政府,但是现实情况表明,这个美好的愿望并不容易实现。具有美德的精英未必都能够当选,而当选者也未必都是具有美德的人。

   值得注意的是,虽然特朗普之“花心”已路人皆知,虽然许多美国人都认为特朗普不是一个道德高尚的人,但是这些丑闻似乎并没有对美国总统的业绩评价产生太大的负面影响。这大概也验证了威廉·莫里所说的那句话——“德性对民主制度来说,不像它对君主制度那样显得不可或缺或者更为需要”。

   领导人的道德对民主制国家并不会产生太大的影响,因为人民可以用法律制度约束领导人的行为,也可以通过法定程序让领导人下台。但是在君主制或独裁专制国家中,领导人的道德就是至关重要的,人民没有约束领导人的有效手段,领导人的不道德就可能祸国殃民。主动推进国家民主改革的不丹国王辛格就留下了一句名言——“我可以努力做一个爱民的国王,但我无法保证不丹代代都有好国王。为了不丹人长远的幸福,我们必须推行民主,一个有效的制度比王位更重要。”

   中国历史上也有重民的君王,例如唐太宗李世民。他从腐败残暴的隋王朝的灭亡中认识到人民的力量,把人民和君王的关系比喻为水和舟,留下了“水能载舟,亦能覆舟”的名言。为避免重蹈隋亡之覆辙,他重视人民的利益,提出“国以民为本”的观点。他说,“为军之道,必须先存百姓,若损百姓以奉其身,犹割股以啖腹,腹饱而身毙。”在他的治理下,国力不断加强,人民安居乐业,成就了文明兴盛的“贞观之治”。然而,封建君王的重民,并非“以民为主”,而是为了更好地维护其统治。

  

三、民主的基础应该是依法治官


   中国共产党在中华人民共和国建立之时,一方面吸取国民党的教训,一方面总结自身积累的政治经验,建立了以政治协商和人民代表大会为基本内容的民主制度。1949年9月在北京召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议,标志着中国的新型政党制度——中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的确立。1953年,中国在全国范围内进行了第一次普选,人民自下而上地逐级选举产生了各级人民代表大会。1954年,经间接选举产生的第一届全国人民代表大会在北京召开的第一次会议,标志着人民代表大会制度在全国范围内正式建立。

   中华人民共和国是以民为主的国家。《宪法》第二条明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”中国人也都熟悉这样的说法——人民是国家的主人,官员是人民的公仆。换言之,民为官主。中国是一个地广人多而且地区性差异较大的国家,不适宜采取直接民主的模式。以人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度为主要内容的政治制度属于间接民主的范畴,因此,实现民主的要点和难点也是“代表性”问题,即如何保证执掌国家权力的人真正代表人民的利益。

   中国共产党是以共产主义理想为共同信仰的政党。共产主义理想是要在物质极大丰富的基础上实现社会道德的整体高尚,从而达致各尽所能、各取所需、人人平等、人类大同的理想社会。毫无疑问,这个理想是美好的,这个信仰是崇高的,而美好的理想和崇高的信仰可以提升人们的道德水平。从这个意义上讲,中国共产党就应该是一个道德高尚的政党,中国共产党党员都应该是重义轻利和克己奉公的道德楷模。在夺取国家政权的过程中,许多共产党员就是在这一理想和信仰的引领和激励下,抛弃私利投身革命,甚至奉献出自己的生命。夺取国家政权之后,中国共产党继续秉承这一理想和信仰,用很高的道德标准要求党员干部,提出党员干部要“全心全意为人民服务”,倡导“大公无私”的行为模式。在中华人民共和国成立之后的一段时期内,这种以理想和信仰为基础的道德规范确实很有成效地约束了政府官员的行为,也提升了整个社会的道德水平。一般来说,被选拔到领导岗位上的人都是比较高尚的人,而担任了领导干部的人也都会用较高的道德标准要求自己。于是,掌握国家权力的社会精英能够代表人民的利益,而老百姓也体验到当家作主的感觉,中国在一定程度上实现了“以德为本”的民主。

   然而,权力具有极大的腐蚀性,依附于权力的物质利益具有极大的诱惑性。它们可以弱化人的理想信仰,也可以松懈人的道德约束。毋庸讳言,随着共和国的年龄增长,特别是在经历了“文化大革命”的社会动荡和改革开放的社会转型之后,共产主义的信仰在有些人中间逐渐弱化,一些人入党的目的不再是“为共产主义奋斗”,而是要获得更好的个人前程。

   人具有自利的本能,因此人都有私欲,但是,人的私欲在社会中应该受到约束,否则就会损害他人和群体的利益。中国自改革开放以来,经济的高速发展带来了社会的繁荣昌盛,但是市场经济的两面性也促进了人们私欲的膨胀。一方面,商品市场的发达给人们的消费提供了多种多样的选择,使人的“食色本欲”得到丰富和扩张;另一方面,急剧拉大的贫富差距导致人们的心理不平衡,也进一步刺激了人们的私欲。于是,道德对官员的约束力不断减弱,“民为官主”有时就变得徒有虚名,一些“人民的勤务员”也就忘记了人民。

   如前所述,民主不能仅以道德为基础,必须建立法律制度。诚然,中国共产党在夺取国家政权之后也着手修建法律制度,但相对来说,法制的发展速度是缓慢的,道路是曲折的,期间还遭遇了“文化大革命”的破坏。发生于1966年至1976年的“文化大革命”似乎是一种特殊形式的“大民主”,因为人民群众可以通过“大鸣、大放、大字报、大辩论”来实现其表达权、参与权、监督权。然而,这种在“无法无天”的形下推演的“大民主”给社会带来的灾难也是巨大的。

   1978年12月,中国共产党召开了具有里程碑意义的十一届三中全会。根据会议公报,这次会议对民主和法制问题进行了认真的讨论。会议认为,“由于在过去一个时期内,民主集中制没有真正实行,离开民主讲集中,民主太少,当前这个时期特别需要强调民主,强调民主和集中的辩证关系,使党的统一领导和各个生产组织的有效指挥建立在群众路线的基础上。”会议强调,“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。”十一届三中全会把党和国家的工作重心从阶级斗争转向经济建设,中国重新踏上了现代化发展之路。1980年3月,十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》,加强了党内集体领导和个人负责相结合的民主制度。1981年6月,十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出:“一九六六年五月至一九七六年十月的‘文化大革命’,使党、国家和人民遭到建国以来最严重的挫折和损失。”“‘文化大革命’是一场由领导者错误发动,被反革命集团利用,给党、国家和各族人民带来严重灾难的内乱”。邓小平指出:“我们根本否定‘文化大革命’,但应该说‘文化大革命’也有一‘功’,它提供了反面教训。没有‘文化大革命’的教训,就不可能制定十一届三中全会以来的思想、政治、组织路线和一系列政策。”

   “文化大革命”的教训使中国人深切地认识到民主的重要性。发展民主是中华民族伟大复兴的必由之路,是中国共产党对中华民族所承担的历史责任。民主发展的水平,与社会经济文化发展的程度密切相关,民主政治建设既不能滞后于社会经济文化的发展,也不能脱离现实的社会经济文化条件。因此,发展中国的民主,既要借鉴外国的成功经验,也要考虑中国的社会现状。这应该是一个渐进增加的过程。中国不能搞“休克式”民主改革,而应在现有民主“存量”的基础上不断进行突破性改良,不断扩大民主的“增量”。

   “文化大革命”的教训也使中国共产党的领导集体认识到法律制度的重要性,因此,在十一届三中全会上明确提出“为了保障人民民主,必须加强法制”。邓小平强调说:“必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”人民民主要通过法律制度来规范、保障和实现,这是邓小平为中国人民留下的最重要的政治思想遗产之一,也应该是中国社会主义民主制度自我完善和发展的基本路线。

   自20世纪70年代后期以来,中国在法制建设方面取得了明显的成就。1979年,第五届全国人大第二次会议一举通过了七部法律,拉开了中国法制建设的序幕。1982年,第五届全国人大第五次会议通过了修订的《中华人民共和国宪法》。1997年,党的十五大提出“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略,第一次明确用“法治”代替“法制”。2002年,党的十六大进一步提出建设法治政府的要求,使法治国家的目标更加具体化。2007年,党的十七大明确提出要加快建设社会主义法治国家。2012年,党的十八大提出要全面推进依法治国。2014年,十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,明确提出全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。上述重大事件记述了中国法治进步的轨迹,也反映了中国人法治理念的提升。

推行法治有两个基本环节:其一是立法,其二是施法。虽然有法律未必有法治,但是无法律肯定无法治,因此,立法是法治的基础。其实,立法是一件相对来说比较容易的工作,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《中国高校社会科学》2018年06期
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