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张震:公民环境义务的宪法表达

更新时间:2018-12-24 00:33:28
作者: 张震  

   (三)其他义务隐性包含的环境义务

   现行宪法第53条规定:“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律,保守国家秘密,爱护公共财产,遵守劳动纪律,遵守公共秩序,尊重社会公德。”一般的宪法学教科书对该条所包含义务的解析与环境保护多无直接关系。但在笔者看来,该条规定有三处义务间接包含着环境保护的内容。

   1.爱护公共财产。所谓公共财产一般是指国家、集体所有的财产,包括各种公用设施。在《中华法学大辞典·刑法学卷》中,对公共财产有详尽的解释,包括全民所有或者集体所有的物质财富。全民所有的财产即国家所有的财产,包括了主要的自然资源。集体所有的财产,是指劳动群众组织以及其他集体所有制企业事业单位的财产。包括一些自然资源。[26]很明确,在上述解释中,自然资源只能属于国家所用和集体所用,属于公共财产的范畴,因此爱护公共财产意味着包括自然资源的维护。

   2.遵守公共秩序。有关公共秩序的解释,主要包括稳定有序的基本生活状态,社会公共生活方面的共同规则,对一国社会重大利益,法律基本原则、基本政策、社会秩序以及基本道德观念的统称等几个方面的含义。[27]很显然,时至今日,环境利益已经属于一国的重大社会公共利益,是稳定有序的生活状态的物质基础之一,著名法学家德国人耶林曾说:“公共利益在由个人接近权利实现的情形下,就不再仅仅是法律主张其自身权威、威严这样一个单纯的概念上的利益,而同时也是一种谁都能感受得到,谁都能理解得到的非常现实、极为实际的利益,即一种能够保证和维持各人所关注的交易性生活的安定秩序的利益。”[28]对环境的破坏以及环境公共利益的损害,均会降低公共秩序的品质乃至出现无序状态,因此,公民的环境义务应为遵守公共秩序的内涵之一。

   3.尊重社会公德。所谓社会公德,是指社会公共生活中应遵守的道德,是一个社会的全体成员为了维护社会正常的生活秩序,必须共同遵守的最起码的公共生活准则,它反映社会全体成员的共同利益和需要。[29]毫无疑问,讲究文明礼貌、救死扶伤、尊老爱幼等是公认的传统社会公德,但是在今天,环境利益作为社会成员的共同利益,如果不去改善、维护,反而去破坏环境,那么社会正常的生活秩序会被打破,公共利益会受损,因此,保护环境、维护环境公共利益的环境道德应成为当代社会公德的重要内容之一。詹姆斯·康奈利将市民共和主义传统思想中所提倡的美德赋予环境公民理论中,他认为环境美德对人类社会的发展及进步具有促进作用的同时,还能为社会实现生态可持续性的发展提供支持。[30]

   (四)公民环境义务的特殊存在情形

   现行宪法第54条规定:“中华人民共和国公民有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务,不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为。”笔者曾经提出,宪法文本中出现的祖国具有特定的含义,更突出感情色彩,用在统一、拥护和保卫祖国等特殊场合。[31]一般情况下,祖国的安全、荣誉和利益,不涉及环境问题。但如果重大特殊环境利益的减损影响到国家安全和利益的情形发生时,就属于被此条款所禁止的范围。当然,公民环境义务适用于此条的情形是非常特殊的,包括特殊的主体、条件、行为和后果等。

  

三、 宪法上公民环境义务的多层内涵及其设置思路

  

   由于我国长期以来关于环境义务甚至环境权的理论和实践相对缺乏,导致公民对环境义务的认知是较为陌生的。因此,公民环境义务的宪法认知,首先需要深层次把握现行宪法的环境品性,从而着力于提升公民的环境保护观念,然后在此基础上,明确公民环境义务的侧重对策性与实效性的具体内涵。

   (一)现行宪法的环境品性

   学术界普遍认为,我国的现行宪法是改革宪法。改革宪法意味着,在坚持基本的宪法理念和原则的前提下,宪法制度蕴藏着无限的发展可能性。即便在现行宪法制定之初的1982年,制宪者已经认识到环境保护在我国的重要性,从而将其提升到宪法层面,那么随着三十多年来,国民经济的高速发展以及环境问题的大量呈现,现行宪法中的环境品性应日益被人们高度认知。随着国内环境问题凸显、生态文明深入人心、绿色理念成为五大发展理念以及全球环境治理新秩序的构建,我国宪法中的环境条款日益凸显其重要性,其政治和规范价值不断提升,仅仅孤立的一两条宪法条款已难以涵盖,更具有包容性、发展性的环境观日益成为包括政治观、文化观等在内的特定的中国宪法观的重要组成部分。[32]

   1.宪法本质上是尊重人、关怀人的人本法,爱护环境是现代人的基本公共品质。自第一部成文宪法开始,“人”就成为宪法的主体。人的尊严是宪法的核心乃至最高价值。[33]自二战以来,人们在宪法中关注环境正是为了破解人类可持续发展中存在的难题,是为了人类更有“尊严”的在生物学意义和社会学意义上的延续。比利时宪法直接描述了环境权利、义务与人的尊严的密切关系。该国宪法第23条规定:“任何人均有权过着符合人性尊严的生活。为此目的,考虑到相应的义务,法律、法令和裁决应保障经济、社会和文化权利,尤其包括:享受被保护的健康环境的权利。”1989年3月,全球大气保护的国际峰会发布了《海牙环境宣言》,该宣言认识到环境退化会有损于在一个适宜的环境中有尊严地生活的权利。[34]世界各国宪法及国际文件中对环境问题的关注,意味着关注并爱护环境被视为现代人的基本公共品质,宪法中公民的内涵亦扩展为包括环境公民。我国现行宪法在第9条和第26条的规定,表明了宪法对国家和公民在环境保护上的深度关切,保护环境被认为是构建正常的社会秩序和合理的社会制度的必要内容。因而,保护环境不仅是国家的重要义务,也是公民的基本公共品质。

   2.现行宪法对环境正义的确认。所谓环境正义,是指人类社会在处理环境保护问题时,各群体、区域、族群、民族国家之间所应承诺的权利与义务的公平对等。[35]环境正义,强调环境利益或负担在人群中的分配正义。[36]自改革开放以来,我国处于政治稳定、经济快速发展的历史时期,现行宪法对环境保护明确而具体的规定,不仅仅解决中国自身的环境问题,也意味着占全球人口约五分之一的中国人向世界所作出的环保承诺,也即中国宪法从理论到实践尊重并确保环境正义的实现。近年来,我国党和政府对环境保护的最高度重视也使得这种环保承诺兼具政治和法律义务。

   (二)侧重于对策性与实效性的内涵认知

   1.首先通过环境教育,提高公民对环境义务的认知。所谓环境教育是指,为培养环境保护的专门人才和提高社会的环境意识而开展的教育宣传活动。从世界范围内来看,自20世纪60年代以来逐渐形成环境教育的概念,在1972年斯德哥尔摩人类环境会议上得到正式肯定。[37]为了促进环境教育,提高公民环境意识,世界多国如美国、日本、韩国、巴西等均制定了有关环境教育的法律。于1970年制定的美国《环境教育法》将环境教育定义为一种教育过程,其重点在于以人类所处的自然环境、人为环境与人类的关系为基础,对包括人口、污染、资源等若干问题与人类环境的关系及随之产生的影响进行相应的认知。[38]

   在我国,由于经济社会发展的后发性,人们长期以来对环境问题的认识不足,政府及公民的环境意识均较薄弱,因此尤其需要重视环境教育,而且应具有不同于其他国家的特点和内容。(1)要充分认识到环境教育的最基本功能是提高公民的环境意识,规范公民的环境行为,使得公民从观念上深化对环境保护义务的认知。(2)让政府机关和公民充分认识到经济发展与环境保护并不矛盾,而且可以相得益彰。(3)政府在我国是环境教育的主要推动者,我国的环境教育应采取自上而下的模式,但也应该充分重视社会力量的有效参与,特别是公民参与环境保护的重要性。(4)环境教育应该分为学校教育和社会教育两大环节,学校教育应该保证足够的学时,科学设置环境教育的课程,贯穿从学前教育到大学教育的全过程;社会教育目前是我国的薄弱环节,学历较低、收入较低以及年龄偏大的群体应是环境教育的重点对象。(5)在条件成熟的时候,建议制定全国性的环境教育法。

   2.进行宪法解释,明晰公民环境义务的内涵。建议由全国人民代表大会及其常务委员会进行宪法解释,明晰公民环境义务的内涵。笔者看来,公民的环境义务分为三个层次。(1)充分注意义务。所谓充分注意,是指公民在从事与环境有关的行为时,应该具备良好的环境意识,持有一定的环境知识,充分考量行为本身对环境所产生的消极或积极的效果。充分注意义务,强调公民充分尊重国家、社会、集体的以及其他公民的环境利益,属于公民环境保护义务的基础环节和较低程度的要求。(2)积极维护义务。从现行宪法第26条的规定看,国家首先对环境负有保护职责。基于环境的典型公益性、集体性特征,国家应是首要的职权和责任主体。通过环境国策条款在宪法上的明确从而确认国家在环境保护上的责任已为多个国家所认同。与改善相比,保护强调现有环境资源和状况的维护。应当从三个方面对这种维持性的保护进行概括:①排除现存的对环境的损害;②排除或减轻现在对环境可能或潜在的危险性;③采取预防措施,防止对未来环境的危害性。[39]与国家对环境的保护义务不同,公民的积极维护义务表现在两个方面,即积极配合国家的环境保护行为和个体主动的维护环境的行为。积极维护义务在公民的环境保护义务中属于中等程度的要求。(3)尽量改善义务。改善意味着对趋于恶化的环境的改进以及更好的环境的打造。国家当然是改善环境的最主要责任主体。但是公民亦有配合国家和主动做出改善行为的义务。尽量改善义务在公民的环境保护义务中属于较高程度的要求。当然,公民的力量和影响均是有限的,所以对公民的要求只是尽量改善,这与国家的必须改善是不同的。

   3.公民针对国家环境权力行使而产生的对应环境义务。(1)环境立法无疑会对公民带来潜在的环境利益。因此,公民对应的环境立法义务是指立法的积极参与义务,主要包括立法听证的积极参与、立法草案意见的积极参与以及修法意见的积极参与等。(2)公民作为国家环境执法行为的可能受益者,也是存在对应的环境义务的。主要包括服从环境管理的义务,对破坏环境行为的举报义务,国家环境调查取证等行为的知情告知义务,以及国家综合环境执法行为的监督义务等。(3)公民在环境司法中的环境义务。依据现行宪法第9条和第26条的规定,国家对环境的保护和改善应趋向于达到积极的治理效果。这不仅是对国家立法机关和行政机关的要求,司法机关也应该包括进来。司法权在国家权力体系中,具有平衡社会利益的特定功能。有学者提出,司法应当成为监督环境保护部门认真履行职责的机制中起主要作用的力量。通过监督环境执法部门严格履行其职责,防止权力寻租。[40]西方发达国家的经验告诉我们,法院对环境政策的中立立场不能为司法节制所完全保证。[41]因此,在环境司法中应秉持一定程度的积极司法观。那么公民作为一定程度的积极环境司法的可能受益者,在环境司法中的环境保护义务主要是指服从和积极配合司法的义务,主要包括服从司法判决和司法制裁的义务,再者,环境司法中证据的获取是较难的,因此公民在知悉相关信息的前提下有举证的义务。

   当然,公民在伴随国家环境权力行使中所形成的环境义务不同于公民自身应该履行的环境保护义务,因此所产生的法的效果也是不同的,如果说公民自身应该履行的环境义务属于优先义务,那么公民针对国家环境权力行使而形成的环境义务属于次要义务,所形成的拘束力明显弱于国家的环境保护义务以及公民环境保护的优先义务,而且这种次要义务的履行是以首先从国家环境保护权力的行使中受益为前提的。

  

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本文责编:陈冬冬
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