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程雪阳:国有自然资源资产产权行使机制的完善

更新时间:2018-12-24 00:28:18
作者: 程雪阳  

   再次, 在计划经济时代, 国家所有权较之其他所有权在经济活动中确实具有优势地位。但是自从宪法修正案第7条 (1993年通过) 确立“国家实行社会主义市场经济”原则以来, 国家所有权的优势地位已经消减, 并逐步回归到市场经济条件下一般所有权的法律地位。现行宪法第12条所规定的“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产”, 被普遍认为是应当由行政法和经济法而非民商法进行落实和具体化的宪法规则, 并不是关于国家所有权在市场运行中可以居于高权地位的规定。 7

   最后, 如果不将代表国家具体行使自然资源资产国家所有权的机构设置为行使公权力的政府机构, 那么所谓“自然资源国家所有权内容的公权性”“国家所有权行使的非自主性”“国家所有权的救济惩罚性、不负责任性”“国家无法直接支配和利用自然资源”等问题自然也就不存在了。至于“承认国家所有权作为私法上的所有权会导致双重所有权的悖论”问题, 也可以通过全面深化改革予以解决。这种问题的出现, 主要是因为部门法在对宪法第9条进行具体化时未区分“自然资源”与“自然资源资产”所致, 在未来的立法或者修法过程中, 只要立法者对相关部门法进行修订, 这类问题就可以避免。比如, 可以将现行森林法第3条和第4条的规定分别修改为“具有生态保护价值的防护林和特种用途林属于国家所有, 其他主体不能取得所有权, 但由法律规定属于集体所有的除外”和“用材林、经济林、薪炭林按照‘谁投资谁受益’的原则确定所有权归属并依法进行登记”。这样一来, 就不存在“森林资源属于国家所有, 而具体的林木归集体或个人所有”等悖论了。

   (四) 自然资源资产登记的性质及其模式选择

   要建立归属清晰、权责明确的自然资源资产产权行使机制, 除了需要明确“自然资源资产”的内涵和法律定位外, 还需要建立合理的产权登记制度。为了落实这一改革目标, 近几年来, 有关部门在青海三江源等地开展自然资源统一确权登记试点。试点的具体措施包括: (1) 在现有的不动产统一登记体系之外建立独立的“自然资源统一确权登记”体系, 并制作专门的“自然资源登记簿”; (2) 对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权统一进行确权登记, 界定全部国土空间各类自然资源资产的所有权主体; (3) 县级以上人民政府按照自然资源种类, 在生态、经济、国防等方面的重要程度, 以及相对完整的生态功能、集中连片等原则, 组织相关资源管理部门划分自然资源登记单元, 国家公园、自然保护区、水流等可以单独作为登记单元, 自然资源登记单元具有唯一编码。 8

   从本文的分析框架来看, 对“探明储量的矿产资源”进行确权登记, 在法律上极为必要, 因为这类自然资源已经进入了我国宪法和法律所规定的“自然资源资产”行列。但对于全部国土空间内的“水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂”, 则只能进行行政调查统计, 而不能进行财产权确权登记。我国境内存在着大量不具有资产属性因而无法确权的“水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂”, 如果强行进行确权登记, 不但会混淆“自然资源资产”与“自然资源”之间的差别, 而且会导致作为行政工作记录的“行政调查统计登记”与作为资产产权登记的“不动产权利统一登记”出现功能错位与紊乱。虽然有关部门要求“自然资源确权登记坚持资源公有、物权法定和统一确权登记的原则”, 并规定“不动产登记簿与自然资源登记簿关联, 自然资源登记簿同时记载保护界线、所有权代表行使主体和权利内容的信息”, 9 但这并不能改变这种自然资源登记作为“行政调查统计登记”的法律性质。

   对于自然资源资产产权行使机制的完善来说, 应当将“自然资源资产”的登记纳入不动产统一登记体系之中, 而不应在不动产统一登记体系之外再建立一套独立的自然资源统一确权登记体系。为了更好地保护生态环境, 自然资源部可以运用现代科技手段, 对全国范围内的自然资源展开“全国自然资源总调查”, 10 但这种调查、测绘和登记只具有行政统计的意义和功能, 不能称为“自然资源资产统一确权登记”。其登记结果只需要由行政机关内部保存即可, 不用也不能制作和颁发专门的“自然资源登记簿”, 否则会给不动产权利登记和权利证明等方面带来许多难以想象的混乱。关于自然之物、自然资源、自然资源资产, 以及行政统计登记与不动产统一登记的关系, 参见上页图1(图略)。

  

二、国有自然资源资产的分类及其法律表达


   承认自然资源国家所有权是财产法意义上的所有权, 主要意义在于确保其按照社会主义市场经济的规则运行, 并不是说这种所有权与私法上的其他所有权在功能、行使方式和收益分配机制等方面完全一样。 11 不过, 要建立科学合理的国有自然资源资产产权行使机制, 仅仅指出自然资源国家所有权在财产法秩序中的特殊性是不够的, 还必须对各种不同的自然资源国家所有权进行分类, 并通过准确的法律表达将其纳入现行法体系中。

   (一) 自然资源国家所有权的分类

   就国家所有权的分类而言, 自法国学者V.蒲鲁东在1834年的《论公产》一文中首次提出“公产/私产”区分以来, 大陆法系的法国、德国、葡萄牙、智利等国普遍采用了这种分类。不过, 19世纪的大陆法系法学理论和司法判例并不承认国家对公产享有所有权, 只承认国家享有保管性的行政权。进入20世纪, 占有支配地位的理论以及司法判例开始承认行政主体 (国家或地方自治体) 对公产享有所有权。 12 到今天, “公产/私产”的划分标准已经比较成熟。“公产”通常包括旨在实现公共利益和促进公共福祉, 不能在市场上流通而只能进行公益性保护和开发的国有财产;“私产”则是指可以进入市场进行流通的国有财产。凡是建立了“公产/私产”分类制度的国家或地区, 法律上通常会设置“命名”程序来对这两类财产进行区分, 13 “命名是公产法的核心法律秩序, 这种法律行为使财物成为法律意义上的公产”。 (17)

   就“公产”和“私产”的法律性质而言, 人们普遍认为“私产”属于财产权范围, 与私人财产一样受私法支配并原则上接受普通法院的管辖, 即便在法国这种“严格禁止法院审理任何行政活动”的国家, 也并不例外。 14 但如何界定“公产”的法律性质, 一直存有争议。有一种观点认为, 公产所有权就是民法上的所有权, 适用民法典中有关所有权的规定, 在可能的范围内, 行政财产、设施财产和一般使用的财产也是私法财产权的客体, 但在公物的功能和目的范围内, 公产所有权的私法属性要服从于公法属性。持有这种观点的德国法学家将公产所有权称为“修正的私有财产权”, 法国法学家则将其称为“为公共利益承担役权的私有权”。另一种观点则认为, 公产所有权的所有权观念虽然源自民法, 但经过行政法改造之后, 其所具有的公共使用因素已将此类所有权改造成为行政法上的“公所有权”。持有这种观点的法国和德国学者主张, 应当在私法财产权体系之外建立独立的“公产法”理论和公法财产权制度。 15

   上述观点分歧的本质并不在于国家公产究竟属于“公权力还是财产权”, 而在于财产法体系究竟应当按照一元化的“纯正的私有财产权+修正的私有财产权”体系还是按照二元化的“私有财产权+公有财产权”体系来建立。在20世纪50年代中期以前, 法国民法典对私有财产、国家公产、国家私产进行了统一规范, 但是50年代末期之后, 立法者开始在民法典之外制定一系列有关“公产”的法律与法令, 16 由此, 法国的财产法逐渐进入“私有财产权+公有财产权”二元分立体系。德国的情况则比较复杂。1931年, 德国的符腾堡州曾经试图在行政法草案中为公产建立完整的规则, 但该草案只是在学术界引起了关注却并没有付诸实施, 此后虽有学者不断呼吁建立“统一独立的公产制度”, 但并没有得到实践的回应。 17 今天德国的公产制度主要散落在联邦和各州的道路法、自然保护法、森林法、水法等专门性法律中, 并与民法保持着密切的联系, 18 德国法可以视为介于“纯正的私有财产权+修正的私有财产权”体系与“私有财产权+公有财产权”体系的某种中间状态。

   (二) 自然资源国家所有权在我国法体系中的法律表达

   就我国自然资源资产国家所有权的制度体系建构而言, 虽然所有的自然资源资产都可能同时具有经济价值以及生态保护等公益价值, 但在具体的实践中, 特定区域内特定自然资源的两种价值总归是要确定优先顺序的。比如, 对于适合用于现代农林渔副业、工商业开发的土地、滩涂、水域、特定的经济林等自然资源, 应当在兼顾其生态价值的前提下着力开发以实现其经济价值, 而对于湿地、水源地、需要进行动植物多样性保护的森林、草原等, 则应重点强调其生态价值、公众的享受等公益价值, 而不能过分强调其经济价值。 (23)

   关于如何通过产权制度的完善来有效实现特定自然资源资产的主要价值, 不少学者认为, 大陆法系国家的“公产/私产”分类对我国的国家所有权制度完善和进一步类型化具有启发意义。 19 笔者同意这一观点, 但具体到法律表达和制度建设层面, 完全移植外国的概念和制度并不可行, 必须结合中国法律和社会的具体情况来设计法律表达方案。

   首先, 直接使用“公产/私产”的法律表达有欠妥当, 应该考虑使用其他更具有可接受性的法律表达方式。“国家私产”这一术语与我国宪法所确立的社会主义制度, 社会主义意识形态以及中国人“天下为公”的国家观存在一定的龃龉。建议以“是否可在市场上进行财产权流通”为标准, 将我国的国有自然资源资产区分为“公益性国有财产/经营性国有财产”。具体来说, 属于“公益性国有财产”的自然资源资产主要包括: (1) 具有生态或科研保护价值的水源地、海滩、森林、湿地、草原、沙漠、滩涂、天然洞穴等; (2) 应当对公众开放由其进行日常生活使用的公园、道路、山岭、草原、滩涂等; (3) 其他应当纳入自然资源资产但不宜在市场上进行流通的土地 (如各类政府机关、军事、教育、卫生用地) 及其他财产 (如人类基因编组) 等。属于“经营性国有财产”类型的, 则指不属于其他主体所有且没有被纳入公益性国有财产范围之内的自然资源资产。

   其次, 就国家所有权的制度落实和法律表达而言, 由于我国的物权法第五章第45条至第57条已经规定并容纳了“国家所有权”这一类型, 我国现行法目前所采用的立法模式是“纯正的私有财产权+修正的私有财产权”而非“私有财产权+公有财产权”体系。虽然有学者对物权法的这种立法表达持有异议, 20 但这些批评者尚没有为我国如何建立一套统一且独立的公产 (或公有财产权) 体系提供系统且成熟的法学知识体系和法律解决方案。在法学学术积累不足的情况下, 在民法典物权编中继续维持作为“修正的私有财产权”的国家所有权并对其进行进一步类型化和制度完善是妥当的。当我国“公产法”学术研究更加精进且制度落实条件成熟时, 也可考虑再按照“私有财产权+公有财产权”二元分立体系另行制定单独的自然资源国有资产法或者统一的国有资产法。

再次, 国有自然资源资产应当全部进行财产权登记, 而不能只进行选择性登记, 更不能不登记。现行物权法第9条第2款所建立的“依法属于国家所有的自然资源, 所有权可以不登记”规则, 从表面上看有利于国家灵活且便捷地获得各种自然资源所有权, 但实际上会导致财产权制度和社会生活的混乱,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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