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虞崇胜 何路社:我国国家治理权力架构当前存在的问题与对策

更新时间:2018-12-23 21:46:54
作者: 虞崇胜 (进入专栏)   何路社  
其完全是开放性的进出自由。但值得注意的是,美国两党在组织结构上近年来也有中央相对集权化的趋势。比如,20世纪70年代以来,由于两党的全国性委员会在提供筹款和竞选开支方面的功能加强,使全国委员会逐渐制度化。当然,西方国家政党组织结构的松散民主化和自由开放性也有程度上的区别,如德国社会民主党和日本自由民主党相对而言比较强调组织纪律性。以组织建设为核心的党内治理,即是日本自民党能够保持长期执政的关键因素之一。而且,西方国家政党的组织结构上存在着核心领导圈的内部集权和外围辐射圈普通党员纪律松散这种两极化的特点。

  

   中共则是一个由国家宪法规定的执政党,组织结构集中紧密和纪律约束严格。但问题的关键是从严治党,党要管党。党员要干小事,从自己做起,从身边做起,在工作生活中以身作则,身体力行地发挥党员的先锋队作用,为群众排忧解难。我国国家机关、企事业单位中的党组织活动内容,包括培养发展党员,收缴党费,过组织生活(即“三会一课”:支部党员大会、党支部委员会和党小组会,和按时上好党课),通过开展对党员的日常教育、管理和监督,使党员在工作生活中发挥模范带头作用,贯彻执行和拥护遵守党制定的路线、方针、政策等。社会是无数分散的个体,民主离不开政党的动员和组织。这不是民主的弱化,相反,正是民主强化的表现。其既非无组织放任,也非通过集权来实现的所谓民主,她不是靠被迫性的整合和规制,而是来源于科学合理地调动人的自由积极性,因此更具有强大活力。

  

   将政党机构(精英组织)熔铸于国家机构(人民组织)之中,这是一种独特政治智慧,其有如于把钢筋浇铸于水泥之中,形成一种坚固的混凝土结构。中共政党组织即嵌入了国家组织和军队组织。据刘亚州将军言:“美军一个研究人员称解放军的威力源于‘党支部’,他一直想弄清这个无处不在的‘党支部’到底有什么魔力,能使解放军战无不胜。”[9]其实,党组织和党员的领导骨干与模范带头作用,便是这魔力所在!也就是从这种意义上讲,共产党员确实应该是特殊材料做成的!因此,中国特色社会主义制度的权力架构中一旦失去党的领导之元素,就会变成豆腐渣结构。如前苏联戈尔巴乔夫的政治改革走向多党制后,动摇了苏联共产党这一苏维埃政权政治核心,最终导致国家解体,即是前车之鉴。其正如斯大林曾指出:“只要把党动摇一下,把党削弱一下,无产阶级专政马上就会动摇和削弱。”[10]

  

   另外,我国国家治理横向权力架构中,立法、行政、司法三者的地位也存在差异。在我国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是人民行使国家权力的机关,所以,人大的地位要比一府一委两院高,其凸显了社会主义国家人民当家作主的本质特征。这与西方国家的三权分立、互相制衡明显不同。我国国家治理横向权力架构中上下位两权分离,上位权党委和人大,既立法、决策,又领导和监督立法、决策的执行,并且与一府一委两院下位具体执行权分离。然而,我们从政界到学界,至今深受西方国家三权分立思想的影响,即使所谓的决策权、执行权、监督权三者分开的思路,也还是跳不出立法权、行政权、司法权三权分立的窠臼。这仍是一种平行对等性分权形式,违背权力天然优越,一个权力系统运行中必须和必然存在一种上下主次关系的客观规律,从而不能够最大限度地提高政治效率。对其我们完全可以问,难道领导就不包括监督或不可以监督吗?其实,广义的领导必须包括监督,这是保障政治效率的客观要求。那么,谁来监督上位权监督者?答曰最根本的是通过竞争性选举,并且常态化,这是最有力、最全面、最经常的监督。

  

   (二)我国国家治理横向权力架构上下位权党政不分现象分析及改进途径

  

   我国国家治理横向权力架构中上下位权不分,最突出的是表现在党政不分上。即出于种种原因,党政上下位权之间至今仍尚未建立起一种有效分开隔离的相互协作与制约关系,而基本上是笼而统之地抱成一团,结果是上位权党委权力过分集中,本身难以受到有效制约,同时也影响了政府下位具体执行权的政治效率。这样一来,掌握党委上位权者出于个体利益最大化的考虑,往往不是花费最主要精力去顾及无利可图的对下位权的宏观领导和监督,而是积极参与干预有利可图的下位权各种具体事务,甚至与下位权者同流合污,分享各种腐败性的具体利益。有人总是不理解为什么要“党政分开”?以为党委的领导是事无巨细全方位不遗余地的,这是没有正确理解中国特色社会主义制度非平行对等性权力架构的科学意义。我们所坚持的党对一切工作的领导,应该是指宏观领导与监督,而不是包办代替地去行使具体执行权。不懂得上下位权分离,这种制度安排有利于反腐倡廉。事实上表明若国家权力上下位权没有充分实现分开隔离,就不能有效地防止权力滥用进而产生腐败,从而获得优于上位权直接接触利益的政治效率。因为若党委可以同时包揽上下位权力,上下位权不分被集中控制在少数人手中,那么就很容易出现权力滥用的问题。集体领导规则也很容易被利用,成为少数人特别是一把手包揽和干预下位权,直接触及具体利益的挡箭牌。上位权与下位权之间失去隔离性制约正是出现贪腐现象的重要原因。从历年来全国各地发生的党委领导人特别是一把手腐败案件看,其都无不是包揽和干预下位权,如插手土地出让、城市拆迁、工程项目、政府采购、国企改制、企业经营、税收征管、财政支付、银行贷款、组织人事等领域的具体事务。第十八届中央政治局原委员、重庆市委原书记孙政才受贿案,即是一个十分典型的案例:经审理查明,2002年至2017年,孙政才在担任中共北京市顺义区委书记、市委常委、市委秘书长、农业部部长、中共吉林省委书记、中央政治局委员、重庆市委书记期间,利用职务上的便利,为有关单位和个人在工程中标、项目审批、企业经营及职务提拔调整等方面提供帮助,单独或者伙同特定关系人非法收受他人财物,共计折合人民币1.7亿余元。 [11]

  

   上位权是核心领导权,掌控国家或地方发展的宏观战略方向。在国家治理中,上位权对国家或地方实施集中统一领导是必须的,但与下位权具体执行之界限隔离和相互协作与制约也同样是必须的。从法学的角度秦前红、陈家勋即指出:“根据宪法,唯有国家机关可以行使公权力,对国家事务进行直接管理;单就党组织来说,它只能处理党务,即便执政党可以代表人民,但它本身不是宪法所确定的公权力行使主体,不能直接行使公权力。”[12]党委被赋有的权力只能是上位权,而不应是下位权。上位权与下位权的相对隔离是不对等的隔离,下位权永远受制于上位权之下,这与西方国家三权分立和多党制的对等分离不是一回事。一般而言,上位宏观权力由于履行宏观领导与监督的重大职能,它应具有一定的绝对权威乃是一种必需。而只要具备上位宏观领导权与下位具体执行权真正分离的机制,即使它具有一定的绝对权威,若是想单方实施不当作为,却不是一方能独作独为的事情,而是存在相互之间彼此制约的。党委上位权的宏观领导只能是相对国家或地方的总体掌控权而言的,而不是相对国家或地方的具体管理权而言的。党委上位宏观领导权基本而首要的责任和任务,不应是对国家或地方具体事务的管理和操作,而是在宏观上把握国家或地方的大政方针,和监督下位具体执行权依照党委和人大制定的方针政策和法律法规行使权力。如果不是这样,党委上位权就有机会借用党的领导的名义,将上位宏观控制权转化为下位具体执行权,并凌驾于下位具体执行权之上,而下位权者就会有阳奉阴为、捧上压下、百依百顺,无法制约上位权。

  

   国家治理权力架构中上位宏观领导权与下位具体执行权的职责分权,类似于财务管理中会计与出纳的职责分工。打个比方,出纳工作中接触钱,会计不直接接触钱;下位权运行中接触具体利益,上位权运行中不直接接触具体利益。当然,上位权与具体利益相隔离只能是相对的,因为必须考虑政治效率问题,不可能违背权力优越这一客观前提,和责、权、利平衡的利益激励机制。若上位权与下位权分离不到位,政务官不放权;则下位权权限太小,调动和发挥不了应有的积极性。世界上没有两片相同的树叶,下位权具体执行过程中,遇到的具体事务千差万别和千变万化,要达到善治,尽可能的最大限度地满足人民群众之合理需求,需要有不违背原则前提下灵活机动的自由裁量权。所以,下位权应分散灵活,以利于信息对称因地因时因人因情制宜。当然,上位权要对其进行必要的监督,这也正是上位权的职责所在。眼下,上位权的宏观领导与监督职责的不到位,主要是因为没有自由公平竞争激励而动力与压力不足所造成。在现行的权力利益激励机制中,上位权监督的动力与压力都不够,其监督效率主要依靠权力者自身觉悟和道德约束,如何进行有效的职业激励,需要考虑新的动力和压力机制。对上位监督权的监督往往只有软性约束,缺乏硬性约束,如何监督上位权监督者往往成为一个死角。

  

   党委要抓大事,行使上位宏观领导和监督权,格外需要一种远见卓识举重若轻的权力行使艺术,才是一劳永逸。我党领导人中,毛泽东、邓小平……曾是这方面的典范。政府要干实事,行使下位具体执行权,格外需要一种认真慎密举轻若重的权力行使艺术,才能万无一失。我党领导人中,周恩来、陈云……曾是这方面的典范。总结中国特色社会主义制度非平行对等性权力架构的经验,以及比较西方国家资本主义制度平行对等性分权制度的教训,中国特色社会主义制度非平行对等性权力架构最大的优势和秘诀在于上位权进行宏观掌控和集中领导,自觉隔离或回避具体利益,而不直接参与具体管理。可以认为,中国特色社会主义制度非平行对等性权力架构下产生的一切重大成就,都主要是在党宏观掌控和集中领导下的结果;反之,利益机制导向之下,堵不死上位权越位干预替代下位具体执行权的路,就迈不开上位权履行宏观领导与监督职责之步。中国特色社会主义制度非平行对等性权力架构下出现的腐败现象,都主要是上位宏观领导权与下位具体执行权不分,上位权监督不到位或随意干预下位权具体事务的结果。

  

邓小平曾这样说过:“全国各级都不同程度地存在这个问题。权力过分集中于个人或少数人手里,多数办事的人无权决定,少数有权的人负担过重,必然造成官僚主义,必然要犯各种错误,必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。”[13] 国家治理横向权力架构中上下位权依法分开,包括上位权党委、人大和政协之间的有机统一及分工协作;上位权党委、人大的宏观领导和监督权,与下位权一府一委两院的具体依法行使行政、监察、审判、检察权之划分和分工协作及相互制约关系。据此,应制定一部《政党和国家组织机构法》,并修改现行《行政诉讼法》。以法律的形式明确国家治理横向权力架构中党委、人大和一府一委两院的关系,对党委和人大的各项权力进行细化和规范,从国家法律层面上使之科学合理化。其中必须明确规定上位权党委和人大,不得随意干预下位权一府一委两院的具体依法行使行政、监察、审判、检察权。增加法院行政审判庭法官数量,以及时审理行政诉讼案件。法官的职责是,认定事实及证据和其所适用法律。原告的权利与义务是,提供事实及证据和提出其所适用法律。被告的权利与义务是,进行答辩,表示认同或提出异议。律师的职责是,在法律范围内帮助委托方最大限度地维护自身的权利。法院审结的案件,当事人可以上诉,检察院可以抗诉。法官的责任重于泰山,必须实事求是,不偏不倚,准确无误。一旦出现错案,将被追究责任。宪法原则性规定的上位权党委、人大对下位权一府一委两院的宏观政治领导,具体性地通过纪检监察委对党委和人大制定的国家或地方发展路线、方针、政策和战略规划进行督促与奖惩来保证其实现。同时把各级党组织建设成为坚守正确政治方向的坚强战斗堡垒,及时纠正偏离和违背党的政治方向的行为,(点击此处阅读下一页)


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