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谢许潭:内在失衡与外部冲击:论美阿巴反恐联盟的困境和重构

更新时间:2018-12-16 22:57:43
作者: 谢许潭  
其主要条款也体现出了美国对巴基斯坦反恐事务认识的提升。法案强调,由于巴基斯坦缺乏安全、民主和稳定,才使得好战组织利用它作为发动恐怖袭击的绝佳平台;法案还强调实现巴基斯坦经济稳定对反恐的意义等。(22)

   其次,阿富汗进一步推进国家安全部门改革以提高独立安全防卫能力,遏止塔利班重回阿富汗权力中心的行动。美国强调阿巴捆绑式合作的重要性,甚至让巴基斯坦学者们都开始认为,美国并不希望征服或控制阿富汗,而是帮助它积聚足够的力量以保持稳定。(23)在美阿巴联盟创建后,阿富汗国家安全改革取得了更多实质性进展。除了在人员培训、队伍扩充和腐败惩治方面获得进步以外,阿富汗军队的独立作战能力也得到一定提升。2008年10月,在没有北约军队合作的情况下,阿富汗军队可以在部分地区独立行动。(24)到2009年1月,军队的第201团和第203团开始能够单独领导军事行动,其中一半的小组可以开始进行独立作战,军队和警察系统内部的信息沟通能力也迅速上升。全面防护能力的显著提升为民众带来了安全感。一位阿格汗大巴区的长老甚至认为,“国家军队是我们唯一的希望。”(25)同时,美国创立的“聚焦地区开发项目”(FDD),协助阿富汗对警察能力建设、人员培训和惩治腐败等进行全面治理。该项目启动后一年内就让阿富汗民众伤亡率下降了85%(26),成效卓著。

   最后,美国在与塔利班和谈或对其进行军事打击的行动中,给予阿巴更多的侧翼支持。2015年4月,塔利班再次崛起,成功控制了阿富汗近五分之一的领土,对一半以上领土具备强势影响力;2015年9月,北部城市昆都市(Kunduz)落入塔利班分子手中,被认为是奥巴马反恐策略的“严重挫败”。(27)面对不断恶化的局势,2016年1月11日,中国外交部阿富汗事务特使邓锡军、阿富汗副外长卡尔扎伊、巴基斯坦外秘乔杜里、美国阿富汗及巴基斯坦事务特别代表奥尔森,在伊斯兰堡参与了阿巴中美四方协调组(QCG)的首次会议。(28)为遏制塔利班影响力的扩张,美国也积极协助阿富汗与塔利班的和谈。同年5月18日,四方协调组会议在伊斯兰堡再次召开。在和谈严重受挫后,美国积极配合阿富汗军队,将重点移至阿富汗东部地区即楠格哈尔省(Nangarhar)等;同时,奥巴马还宣布会在阿富汗保持8400人的军队直至其任期结束,并派驻6700人的军队支持北约的“坚定支持行动”(RSM)。(29)奥巴马总统还签署命令,扩大了陆军和空军在阿富汗的行动权限,即可以协助任何阿富汗军队的分支,而不仅限于地方精英部队。对此,2013年到2014年美国驻阿巴的特殊代表詹姆斯·F.多宾斯(James F.Dobbins)认为,新的阿富汗政府已经认识到,阿富汗政府此前限制美国打击权限的决定是错误的。(30)毫无疑问,美国将巴阿两国进行捆绑式反恐合作之后,无论在促进多方反恐对话、推动阿富汗与塔利班和谈以及和谈受挫后的军事方面,都提供了更加全面的支持。

  

三、内部困境:依赖、承担和利益互动的失衡

  

   从2007年初步酝酿到2009年正式确立,迄今美阿巴反恐联盟依然是打击南亚暴恐势力的中坚力量。与其取得的反恐成果相比,联盟内部互动出现失衡和外部生态恶化的双重冲击,显然表现得更为突出。正如前文所言,影响安全联盟的合作态势的主要内因,是各成员责任承担(commitments)、相互依赖(dependence)和利益关切(interests)三者的互动。成员间三重因素的互动态势,最终决定每个成员拥有多少协商优势(negotiation advantage)以及合作的最终成效。由于联盟内部的角色的对应性,即A国对B国的依赖即是B国具备的权力资源;同样,A国对B国的责任承担,也就是B国对A国的利益关切所在。因此,下文中将会以美国作为承担、依赖和利益分析的分析主体,论述美阿巴在依赖、承担和利益关切互动过程中出现的多重失衡。

   (一)“相互依赖”的无法兑现

   在南亚反恐斗争中,美国具备一流的军事和经济实力,但对巴阿两国均有着高度的战略依赖。这种依赖分为两个方面:一是在巴阿两国进行反恐军事行动的实质性依赖,二是获取一种无形的反恐身份认同与合法性的依赖。(31)

   从反恐军事行动的实际操作看,美国试图依赖更紧密的巴阿关系形成更大的“本土反恐合力”的尝试,在巴阿关系屡陷僵局的情况下不断受挫。在美阿看来,巴基斯坦尤其是其军方与各类暴恐势力的联系并以此作为双重国策,是军事行动屡屡失效的主因。哈佛大学危机国家研究中心(CSRC)2010年度报告提出,与巴基斯坦三军情报局(ISI)长期保持着联系的不仅有巴塔领导人,还有阿塔以及哈卡尼组织的成员。(32)因此,巴基斯坦军队在西北边境地区疯狂打击巴塔时,阿塔和巴基斯坦旁遮普省的好战分子经常可逃过一劫。有分析家指出,三军情报局对阿塔拥有较强的控制力并影响其决策行为,而这被美阿广泛认为是巴基斯坦为了满足抗衡印度需要而展开的行为。(33)美国还认为,也有可能是巴方为了在普什图族人中产生更大影响力,阻止阿富汗在西北边境提出更多领土要求。(34)阿富汗也指责巴基斯坦支持阿富汗塔利班势力和国内武装分子,并将此作为国家政策工具,并认为这是破坏阿富汗和塔利班和谈的主因。对此质疑,巴基斯坦曾多次努力澄清,暴恐势力和组织仅活跃于巴阿边界的半自治部落地区;到2016年3月,巴方对该问题的表态发生了变化。在参加华盛顿外交关系委员会(CFR)的会谈时,谢里夫总理的外交事务顾问萨尔塔吉·阿齐兹(Sartaj Aziz)坦承:“我们对塔利班确实存在一定的影响力,阿塔领导人和部分家族成员就在巴基斯坦”,但他也强调巴基斯坦无法代替阿富汗与塔利班和谈,只能发挥一定的影响力而已。(35)

   在对反恐行动合法性的依赖上来看,美国在开展军事行动尤其是无人机打击行动时,迫切需要巴阿认可和支持。根据《联合国宪章》第51条和第2条中的第4细则,只有在获得对方国家同意的情况下,一个国家才能合法地运用武力在另一国家开展自我防卫行动。(36)自正式组建美阿巴反恐联盟以来,美国的无人机打击次数迅猛增加,2009年达到了54次,是此前五年次数的总和。(37)美方也多次承认,其无人机行动没有获得巴基斯坦政府的允许。在2014年年底到2015年年初期间,美国在北瓦济里斯坦的行动进一步刺激了民众的反美情绪,巴基斯坦外交部要求停止这样的打击行为,并抨击美国所有的反恐行动缺乏合法基础。巴基斯坦《新闻报》(The News)曾发表题为《奥巴马正在将整个世界推向战争中吗?》的报道,尖锐表达了这种愤懑情绪。(38)而美国却坚称,巴基斯坦官员暗中默许其无人机行动,还以“造成平民伤亡有限”和“精准打击力”来维护其正义性,但布鲁金斯协会等却抨击了这种说法。(39)长期以来,联邦直辖部落地区是长期脱离于巴基斯坦司法体系之外的“非治理区域”,因而无法为无人机行动造成的伤亡而向美方提出诉讼和索赔。2017年3月2日,谢里夫宣布将会在下一个五年改革计划中,将联邦直辖部落地区纳入政府主流治理和司法体系内。此举是1947年来的首创,旨在让该地区的居民享受同样的法律权益。如得到落实,该地区民众就可起诉无人机打击的行为。(40)显然,美国希望获得无人机打击合法性支撑的期待,将会因巴基斯坦司法体系改革而遭遇更大的挫伤。

   (二)“责任承担向反恐能力”的转换失败

   在这个利益互补型的联盟中,美国试图通过向巴阿两国提供经济和军事援助即“资源”(resources),并使其转换为巴阿两国反恐“力量”,但其效果被质疑为昂贵而毫无用处。虽然美阿巴均认为,帮助阿富汗实现安全稳定是消灭恐怖主义的关键,然而从阿富汗方面来看,无论是协助阿富汗进行“独立安全能力”建设和安全部门改革,还是对阿富汗的政治经济发展模式的宏观影响,远未实现由美国承担责任转变为提升阿富汗能力的目标。在协助阿富汗安全改革时,以美国联合北约等对阿富汗安全机构采取了短视的“训练加装备”的模式,来推动安全部门改革。大量资源投入安全“硬实力”建设,即盲目扩充安全部门人数、增加武器、重点打击叛乱活动等,却忽略了安全服务“软实力”建构,如尊重人权、培育社区监督机构和有效司法制度等。这种协助模式被国际社会批评为草率的“权宜之计”。(41)

   图略

   图1 美国对阿富汗救助与重建工作援助的累计拨款(2001~2017)

   资料来源:Special Inspector General for Afghanistan Reconstruction,“Quarterly Report to the United States Congress,”January 30,2017,p.66.https://www.sigar.mil/pdf/quarterlyreports/2017-01-30qr.pdf

   不仅如此,阿富汗“租赁型国家”的发展模式也被进一步固化。(42)即使奥巴马总统宣布要把援助力度向教育文化和基础设施倾斜,这种落后的发展模式依然存在。为了给这种“租赁型”模式建构合法基础,阿富汗政府一方面通过为各社区单位提供就业、贷款甚至直接拨款以获取民众支持,另一方面也将大量资金拨付给安全部门以随时对不同政见者进行镇压。(43)由此,政府职能沦为简单地负责分配援助资源,而怠于思考改革和职能扩展。同时,为了获取外援,各地权力集团和非正式组织竭力靠近政府,形成了遍及全国的“资助者和代理人”关系网,各种权力寻租、腐败、浪费现象频繁发生。(44)除此之外,美国和北约的强势干预导致“阿人治阿”主体角色在阿富汗安全部门改革严重缺失,这也是大量援助资源被浪费的重要因素。从2015年起,阿富汗国民安全部队接管全境防务工作,其维稳压力瞬间暴增,在与阿塔对峙中伤亡人数也迅速上升,阿军的空中支援、情报搜集和分析、特种部队作战和后勤补给方面,均在失去美军这个巨大的依赖后举步维艰。2015年4月24日,阿塔发动了代号为“决心”的春季攻势,阿富汗局势进一步恶化。(45)预期的“培养安全能力”目标,有步入“助长依赖性”歧途的风险。

   奥巴马总统也希望调整对巴援助“重军事轻经济”的结构,来提升其综合反恐能力。(46)2009年,美国国会通过《克里卢格法案》,承诺未来五年对巴提供总额为75亿美元的援助。该法案一是从单纯地支持军事行动转换为协助其加强安全防卫能力和部队人员培训;在原有“联盟支持基金”(CSF)的基础上,美国于2009年新设“巴基斯坦反叛乱基金”(PCF);二是加大了对教育、医疗卫生、扶贫和基础设施的援助力度。(47)然而遗憾的是,巴基斯坦在使用援助资金时存在一定的监管缺失和腐败问题。甚至有美国军官指出,巴方非法挪用援助金的比例高达70%。而巴方民众也怀疑美国利用援助“频繁而深刻地干预国家内政”。(48)

在美国看来,巴基斯坦缺乏足够的军事行动诚意,尤其是不愿彻底清剿联邦部落管辖地区的北瓦济里斯坦,是导致大量援助浪费的主因。这显然是有失偏颇的。首先是美国在该地区的作用仅限于为培训巴基斯坦边境部队提供培训,而不能直接部署军队。其次是联邦直辖部落地区独立于国家司法和治理体系以外,民众政治疏离感和被剥夺感让该地区暴力问题难以根除。在“利剑”行动后的北瓦济里斯坦地区,基础设施几乎瘫痪,治理改革迫在眉睫。将FATA并入开伯尔—普什图省(KP)的计划在2015年就被提出,但饱受争议。甚至谢里夫的盟友即伊斯兰贤哲会(JUI-F)代表也在2017年3月的国民议会上表示反对,导致计划搁浅。(49)巴基斯坦反恐能力欠缺,显然还与非军事因素有关。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《南亚研究》 2017年04期
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