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汪世荣:提升基层社会治理能力的“枫桥经验”实证研究

更新时间:2018-12-08 17:25:50
作者: 汪世荣  
围绕推进基层治理体系和能力现代化,认真落实简政放权、放管结合、优化服务改革要求,统筹市、镇乡(街道)条块力量,优化行政资源配置,推进运行流程再造,着力构建权责清晰、功能集成、扁平一体、运行高效、执行有力的镇乡(街道)管理体制和机制,形成‘部门主建、镇乡主管、平台主战’的工作格局,全面提升镇乡(街道)社会管理和服务群众水平,全面提高群众获得感和满意度。”明确提出四个平台建设任务,即综治工作、市场监管、综合执法和便民服务。

   “四个平台”建设是“枫桥经验”基层社会治理的重心。其中,“综治工作平台”承担社会综合治理、维护稳定、平安建设等功能,工作任务包括:创新发展“枫桥经验”将矛盾纠纷化解在基层,加快推进信息治理提高事件受理、流转、交办、反馈能力,建立完善矛盾联调、治安联防、事件联处、问题联治、平安联创“五联”工作机制。“市场监管平台”承担面向企业和市场经营主体的行政监管和执法功能,工作任务包括:实现基础信息共享,提升市场监管实力,规范事中事后监管。“综合执法平台”承担一线日常执法巡查和现场监管功能,工作任务包括:统筹行政执法资源,落实执法信息公开,建立联合执法机制。“便民服务平台”承担基层公共服务和便民服务功能,工作任务包括:拓展窗口服务功能,提升便民服务质量,推行清单式管理。

   “四个平台”建设极大整合了镇乡政府的力量,避免传统管理中存在的条块分割、推脱扯皮、职责混乱、效率低下等弊端,发挥合作治理理念,实现服务效果的最大化。

   (二)建立健全科学有效的基层社会治理运行机制

   基层社会治理体系从其所涵盖的范围上,包含了基于合作治理思想的基层社会治理中党委、政府、基层群众分工协作、共同参与的三类主要事项:党委规划领导事项、政府服务事项和群众自治事项。党委、政府事项已如前述,群众自治事项又包括自治组织管理规范体系、村(居)自治制度规范体系、矛盾纠纷化解体系、村(居)文化道德建设体系、公共环境卫生治理体系等。

   三种事项均有其各自的运行机制,群众自治事项的运行机制另文论述,诸暨市优先建立了党委领导事项和政府服务事项的工作机制,主要有:“四前工作法”“四先四早工作机制”“三项机制”“两网”支撑机制等。其中,“四前工作法”指“组织工作走在预测前,预测工作走在预防前,预防工作走在调解前,调解工作走在激化前”。“四前工作法”将党委领导作为基层社会治理的首要环节,作为基层社会治理的前置条件,形成了“枫桥经验”基层社会治理的独特内容。“四先四早工作机制”指“预警在先,苗头问题早消化;教育在先,重点对象早转化;控制在先,敏感问题早防范;调解在先,矛盾纠纷早处理。”三项机制包括:统筹协调机制、工作闭环管理机制、条快力量融合机制。两“网”支撑包括深化网络化管理,建立全科网格;依托“互联网+”推动智慧治理。

   科学有效的基层社会治理运行机制,保证了基层社会治理中问题从源头得以解决,矛盾纠纷“化早、化小、化苗头”。作为治理策略,“枫桥经验”治理运行机制有效减小了成本,减轻了治理难度。防微杜渐式的治理运行机制取得的良好结果,就是最大限度实现了社会和谐有序。

   (三)通过综合治理实现效益最大化

   基层社会治理事项的广泛性和复杂性决定了必须实行综合治理,在科学划分治理事项范围,明确各类主体的责任的同时,综合协调是实现治理效果的关键。综合治理追求的是治理的整体性:“需要在治理实践中坚持以人为本、服务为先,注重关口前移、源头治理,把解决民生问题、提高服务水平作为出发点和落脚点,以人民满意为根本标准,以群众工作为基本方法,从源头上、根本上解决社会领域的各种问题,促进社会长治久安。”[8]只有通过综合治理途径,加强综合协调、组织保障、财政支付,才能实现治理效果最大化。

   “四个平台”中,综合治理工作中心发挥着整体协调作用。枫桥镇综治工作中心的职责是:1.贯彻中央和上级社会管理综合治理委员会指示精神,制定本辖区社会治安综合治理工作计划、方案、措施等,并负责组织实施。2.及时排查治安混乱地区和突出社会治安问题,组织、协调有关部门开展社会治安、公共安全整治专项活动和重点专项治理工作。3.组织开展矛盾纠纷综合排查工作。切实承担牵头责任,充分发挥公安、司法、信访等部门在联调工作机制中的作用,预防和减少重大矛盾纠纷和群体性事件的发生。4.协调开展基层平安创建活动。巩固与深化平安村、社区、企业、校园、医院、市场、矿山、路段、校区、工区(工地)、园区、景区等平安创建工作,落实长效管理。5.组织、协调有关单位抓好流动人口服务管理、预防青少年违法犯罪、归正人员安置帮教、社区矫正对象监管、“两新”组织服务管理、“网络化管理、组团式服务”等工作。6.加强治保委、调解委和群防群治队伍建设,健全制度,加强培训,提高素质。7.认真作好本辖区各部门、各单位社会治安综合治理目标管理签约、检查、考核工作,对工作成效明显的进行表彰奖励;对存在问题的监督落实整改措施;对发生严重危害社会稳定重大问题的,严格执行领导责任查究和社会治安综合治理一票否决。8.深入开展综治理论研究工作,着力探索解决影响社会稳定和社会治安的深层次问题。9.办理上级交办的有关社会治安综合治理工作的其他事项。

   “综治工作平台”的主要作用是通过加强党委的领导作用,使各类治理主体之间相互协调、配合,形成合力。综合治理方式的实现途径只能是党建引领,发挥党组织的先锋、模范作用。中国共产党全心全意为人民服务的宗旨,与基层社会治理的善治目标完全契合。

  

三、参与决策和实施监督的能力

  

   参与重大事项的决策和监督实施能力,是指村民(社区居民)参与村(居)事务管理并监督村级(社区级)自治组织管理活动等能力的总称。充分发挥各类自治组织的作用,尤其是村民委员会(居民委员会)在村级事务管理中的作用,前提是村民的决策参与权能够得到保障。村落、社区是公共生活的基础单元,在充分发挥政府服务的同时,提高基层群众自治组织的自我管理能力,落实民主决策、民主管理和民主监督的作用,发挥主人翁作用。

   (一)“三上三下”民主治村

   民主决策是基层群众自治制度的核心和关键,基层群众民主决策的法定形式是村民代表大会,是人民代表大会制度在基层的延伸,是基层群众决定村级事务的主要途径。民主决策的范围应当通过村民代表大会组织办法予以细化。枫桥镇党委开展基层治理综合标准化和“两网融合”等国家级、省级试点,建立矛盾诉求甄别疏导机制,建设村规民约和村史家训体系,大量培育社会组织,全面推进全科网格,实行民主治村。

   枫源村在全诸暨市范围内率先实施了“三上三下”民主决策制度,该制度是枫源村对村务决策机制的大胆创新,具有民主治村的典型意义。在2008年5月的一次民主恳谈会上,“三上三下”机制应运而生。从具体的实施程序来看,该制度共包括了4个大的步骤,也可再细分为8个小的步骤,通过这8个小步骤依次实施最终完成村务的决策和公开。在该制度的4个大步骤当中,村两委会都发挥着鲜明的引领作用。

   “一上一下”主要起到收集议题的作用,“二上二下”的作用是酝酿方案,“三上三下”的作用是审议决策,最后再将表决结果和实施情况公开。即:“一上”是指首先由党员、村民代表和群众意见建议,然后在此基础上由村两委会集体研究讨论,并提出议题。“一下”是指党员、群众针对两委会的议题提出意见建议,在这个过程中两委会成员、村民代表和村民小组长等要入户采集村民的意见。“二上”是指村党支部提前3天将议题通报给村两委班子成员酝酿,然后组织召开村两委会议进行商议,对意见分歧较大的事项,根据不同情况,采取举手无记名投票等方式表决,按照少数服从多数的原则形成商议意见。“二下”是指召开民主恳谈会和党员议事会,并请法律顾问对再修订后的建议方案进行论证。“三上”是指将论证后的方案交由村两委会讨论,并由党员大会审议,会前应把方案送交全体党员。召开党员大会审议时,到会党员人数须占应到会党员数的一半以上,审议事项经实到会党员2/3以上同意并签字后形成审议意见。“三下”是指如论证后的方案经由村党员会议审议通过,然后按照《村民委员会组织法》等有关法律法规,在村党支部的领导下,由村委会主持召开村民代表会议表决。表决事项必须经全体村民代表或到会村民半数以上通过无记名投票的方式同意方可通过。

   诸暨市政法委提出了基层社会治理示范点建设方案,以“四个三”为内容,提升、培育基层群众自治水平,即创建三个项目:孝德示范村、民主法治村、美丽精品村。搭建三个平台:文化礼堂、乡村客厅、村民服务中心。完善三个机制:村规民约自律机制、模范家庭评定机制、先锋党员评议机制。建立三个组织:“红枫”党员义工队、乡贤议事会、“老娘舅”调解会。[9]

   民主治村的实施,通过细化的群众自治事项,汇聚群众智慧,搭建治理平台,实行民主决策,保证良好治理效果。

   (二)“党务、村务公开”接受监督

   “枫桥经验”关注公共领域的问题,注重社区发展,通过营造开放包容的文化环境,提高村民参与规则治理的能力、监督公共权力的能力、决策决断的能力等。倡导协商、谈判,提高交涉能力。激发村(居)民协商、谈判并参与公共治理的兴趣和热情,满足参与需求,推动社会文明、进步。

   主人翁意识是群众参与社会治理的基础,是实行民主政治的先决条件。民主意识的培养需要细处着手,远处着想。不断实践,不断探索,不断总结,不断提高,民主意识的培养是一个循序渐进的过程。

   民主监督是民主治村的重要方面,其方式包括两个方面,一是专门组织村级事务监督委员会代表村民实施监督,二是社会监督,通过社会舆论、新闻媒体的监督等等。监督的手段包括议案、罢免、批评等等,民主监督是民主政治的显著特征。民主监督评议干部是基层民主监督的核心内容。

   (三)“四不”承诺系统治理

   诸暨市全面开展党建显性工程,开展市镇干部“进村赶考”专题活动,持续开展“返乡走亲”和“民情大走访”活动。

   为了从源头解决问题,实行系统治理。诸暨市实行村干部选举、任用的“四不”承诺制度,实行创业承诺动态公示制度、村主职干部实绩考核制度和村干部问责办法。“四不”承诺即不承包涉及本村所有项目、不违规干预和插手本村工程建设、不违规发展党员、不履职就辞职。承诺不仅明确,而且向社会公开,接受监督。

   另外,村监会的规范化建设也为民主监督创制了良好的条件和环境。村监会在民主监督基础上,创造性进行专业化建设,引进专业力量,有效提高了监督的效果。

  

四、治理效果的评价能力


   “由人民来评判”要求基层社会治理中必须重视评价机制建设。“枫桥经验”民主评议干部、服务对象评价服务效果、量化考核等制度,有助于实现基层社会治理取得实效。基层社会治理中应当重视源头治理、综合治理、长效治理和依法治理的有机统一,避免“头痛医头脚痛医脚”,评价体系完整是“枫桥经验”的又一特征。

   (一)形成明确的评价标准

源头治理、综合治理、长效治理和依法治理是“枫桥经验”评价治理效果的清晰标准。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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