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李睿恒:美国对伊拉克库尔德问题政策的演变

更新时间:2018-12-07 21:39:04
作者: 李睿恒  

  

   摘要:随着美国在中东利益的扩大和深化,库尔德问题在第二次世界大战结束后开始正式进入美国的外交考量。基于伊拉克特殊的战略地位和局势演变,库尔德问题在美国外交中发挥的作用更大且更具有长期性。以第一次世界大战后美国提出“民族自决”原则为起点,1991年海湾战争为关键节点,库尔德禁飞区设立为重要标志,美国对伊拉克库尔德问题的政策可分为海湾战争前和海湾战争后两大时期。美国与伊拉克库尔德人之间的关系经历了重要的转变,但这并没有改变美国在该问题上所采取的实用主义立场,因为伊拉克库尔德问题本质上只是美国处理和伊拉克及中东关系中的一个部分。美国根据自身的国内政治状况、国际战略、中东利益、对伊拉克政策和地区形势的具体变化,不断调整在库尔德问题上的政策,谋求美国在中东的霸权地位。

  

   第二次世界大战后,随着美国在中东地区利益的扩大与深入,库尔德问题开始进入美国的地区外交考量,并成为美国实现其中东战略目标的重要途径与抓手。但库尔德人作为一个族群被划分到土耳其、伊拉克、叙利亚和伊朗四国的现实决定了美国的外交中并不存在一个具体的库尔德问题整体战略。上述四国特殊的国情要求美国对四国的库尔德问题相应地采取不同政策。从根本上来看,这些政策只是美国对相应国家政策乃至其中东地区战略中的一个组成部分,库尔德问题的重要性居次,甚至在特殊情况下可能成为美国实现其利益的负担与阻碍。因此,探析美国对库尔德问题的政策,既需要从国别入手做具体的分析,也需要将该问题放在美国对相应国家政策及其中东大战略的框架下来论述。

   与其他三国的库尔德问题相比,伊拉克的库尔德问题在美国外交中发挥的作用更大且更为长期。这既是基于伊拉克库尔德地区连接伊拉克中央政府、土耳其、叙利亚和伊朗四方的地缘战略优势,也是基于中东现代民族国家诞生以来,伊拉克库尔德人特殊的发展轨迹。因此,探析美国对伊拉克库尔德问题的政策演变,对认识美国的中东政策有着重要且必要的现实意义。本文主要依托于西方学界的英文材料、中东学界的阿拉伯文材料和美国国务院公开的《美国对外关系文件集》,运用文献分析、比较和归纳等研究方法, 就美国对伊拉克库尔德问题政策的演变进行历史分期、特点归纳和原因分析,进而探讨该政策未来演变的趋势。

  

一、美国的中东利益与对伊拉克政策


   不了解美国的中东利益及其对伊拉克的政策,就无从准确定位与把握美国对伊拉克库尔德问题的政策。二者是我们分析问题的框架与背景。

   美国布鲁金斯学会萨本中东政策中心(Saban Center for Middle East Policy)的学者肯尼斯·波拉克(Kenneth M. Pollack)曾深度参与美国中东政策的制定,因此他对美国中东利益和战略的研究比较具有代表性。他认为,美国在中东首当其冲的利益是石油。美国需要同时保证中东石油能够安全稳定地输出,并以合理的价格输出。这是美国与世界经济安全的基础。为实现这一目的,美国需要在中东维护自身的单极霸权,建立稳固的盟友体系,维护核不扩散体系,保证中东地区的和平与稳定。因此,波拉克认为,美国在中东的核心利益主要有四项:石油、支持以色列、保障阿拉伯盟友和维护核不扩散体系。

   伊拉克作为中东的“大走廊”,在地区地缘政治中有着深远的辐射效应和导向作用。从地理交通上看,伊拉克向北可沟通欧洲和俄罗斯,向南可进入海湾与产油国;从地缘战略而言,拥有伊拉克,往西可策应“肥沃新月地带”,往东可对伊朗乃至中亚施加影响。丰富的石油储备也进一步提升了伊拉克的战略地位。这些因素共同决定了伊拉克在美国中东战略中的地位,使其成为美国在中东谋求单极霸权的前沿。美国控制伊拉克强烈冲动的背后,一方面是为了遏制德国和苏联这样的世界性霸权,另一方面是为了打压埃及、伊拉克和伊朗这样的地区性大国力量。可以说,伊拉克本身及其局势的发展与美国的中东利益有着密切的关系。

   美国对伊拉克的政策主要由美国的国际战略、中东地区的格局变化和伊拉克国内政治发展三个因素共同决定。国际战略发挥决定性因素,是美国政策制定的出发点,地区格局和国内政治的变化产生重要影响,是美国进行政策调整的原因。自1930年美国与伊拉克正式建立外交关系以来,美国的伊拉克政策大体上经历了美国全球战略变化的四个阶段: (1)1930年建交到第二次世界大战前的孤立主义阶段;(2)第二次世界大战期间的《战时租借法案》(An Act to Promote the Defense of the United States)阶段;(3)1945年第二次世界大结束到1991年苏联解体的冷战战略阶段;(4)1991年至今维持美国全球霸权战略阶段。

   从1930年同伊拉克正式建交到第二次世界大战爆发前,受孤立主义的影响,美国在伊拉克的利益局限于经济、教育和传教事业,不涉及政治和战略。第二次世界大战爆发后,中东开始进入美国的战略考量。1941年3月,美国国会通过《战时租借法案》,向同盟国提供物资和军事支持,对抗包括德国在内的轴心国集团。1942年底,美国接管经伊朗向苏联的补给线。战时伊拉克反对英法殖民统治盛行亲德国思想,美国为从西侧进一步保障苏联南翼补给线和伊朗的石油利益,支持英国在伊拉克的委任统治,并根据《战时租借法案》向伊拉克提供武器,派遣军事代表团、顾问和技术人员。

   从1945年第二次世界大战结束到1991年苏联解体,国际战略格局是雅尔塔体系下美苏对抗的冷战两极格局,美国对苏联实行遏制战略,中东成为美苏争霸的舞台之一。在这一总体格局下,美国的伊拉克政策可分为三个阶段。

   第一阶段:1945年第二次世界大战结束到1958年“自由军官”(Free Officers)政变上台。20世纪50年代,美国意识到,阿拉伯民族主义、英国在中东的地位和阿以冲突是影响地区政治发展的三个核心因素。这决定了美国既需要拉拢阿拉伯民族主义者遏制苏联,也需要从全球战略的角度出发维护英国盟友的中东利益。1952年10月,美国提出通过组织中东防务组织解决政策张力。1953年约翰·福斯特·杜勒斯(John Foster Dulles)出任国务卿,提出“北层防御”(North Tier)计划,希望建立一个中东防务组织串联北大西洋公约组织和东南亚条约组织,从三个方向围堵苏联阵营。1955年2月,美国促成伊拉克和土耳其签订《巴格达条约》(Baghdad Pact),英国、巴基斯坦和伊朗先后加入该条约,最终于同年11月成立巴格达条约组织,总部设在巴格达,伊拉克成为美国在中东反苏链条中的核心。1958年2月,美国支持伊拉克与约旦成立“阿拉伯联邦”(Arab Federation),对抗埃及和叙利亚组成的“阿拉伯联合共和国”(United Arab Republic)。7月,“自由军官”政变推翻费萨尔王朝(Faisal Dynasty),阿布杜·凯里木·卡塞姆(Abdul Karim Qasim)政府次年宣布退出巴格达条约组织。美国建立的中东防务组织实质上已经崩溃。

   第二阶段:1958年军事政变到1979年伊朗伊斯兰革命。卡塞姆上台后,外交上靠近苏联,接受后者的经济和军事援助,内政上支持伊拉克共产党反对复兴党和纳赛尔主义者。尽管伊拉克共产党1961年被政府取缔,但共产主义运动在伊拉克社会中的影响力依旧很大。美国通过情报部门与伊拉克军队中卡塞姆的反对者建立联系,支持了1963年的复兴党政变。1963~1968年,美伊关系发展并不稳定,呈现出反复性。受第三次中东战争影响,1967年伊拉克与美国断绝外交关系,1968年英国撤出海湾的决定和复兴党二次上台后亲苏的政策,让美国担心苏联会把伊拉克作为进入海湾地区的支点,与也门、阿曼的共产主义运动合力包围海湾,填补英国撤出后留下的真空。20世纪70年代,美国视伊朗巴列维政权和沙特为海湾的“双支柱”(Two Pillars),对伊拉克实行遏制政策。1973年埃及在第四次中东战争中战败,“美国对以色列坚定不移的支持表明苏联援助价值的有限性”,伊拉克随后改善与西方的关系,与苏联的关系逐渐趋于冷淡。1975年,两伊签署《阿尔及尔协议》(Algiers Agreement),美国看到改善与伊拉克关系的空间。1978年伊拉克共产党遭到镇压,1979年伊拉克批评苏联入侵阿富汗,美国逐渐改变对伊拉克的看法。

   第三阶段:1979年伊朗伊斯兰革命到1990年伊拉克入侵科威特。伊朗伊斯兰革命后,伊朗采取反美政策,两国盟友关系终结,“双支柱”政策宣告破产,美国失去阻挡苏联南下中东的堤坝。1980年9月,两伊战争爆发后,伊拉克占据优势,美国表面采取“中立”政策,实际上偏向伊拉克。1982年后,伊拉克战场上失利,里根政府正式对伊拉克采取“偏向”(Tilt)政策,美国将伊拉克从支持恐怖主义国家名单中移除,对其开展经济援助和贸易合作。1984年,两国恢复1967年中断的外交关系。但美国对伊拉克的政策中存在明显的矛盾。一方面,美国希望通过支持伊拉克将其打造为“潜在的盟友”,弥补失去伊朗造成的损失。另一方面,美国担心被过度遏制的伊朗会倒向苏联阵营,伊拉克的强大会对以色列带来威胁。美国为此采取“双轨”政策,试图在两国间实现平衡。1986年,美国暗中恢复对伊朗的军事支持,爆出“伊朗门”丑闻。美国随后放弃伊朗,继续支持伊拉克。1988年,两伊战争结束。随着20世纪80年代末苏联在中东影响力的萎缩,美国遏制伊拉克本身的考量开始超过苏联。在埃及1979年签订《戴维营协议》(Camp David Accords)退出反美反以阵营后,伊拉克和叙利亚成为反以的首要国家,对美国而言,伊拉克是战略负担而不是战略资产。萨达姆·侯赛因(Saddam Hussein)对伊拉克地位和冷战形势的错误判断,在美国驻伊拉克大使阿普里尔·格拉斯皮(April C. Glaspie)暧昧表态的误导下,促使其于1990年8月入侵科威特。美国随后制定“沙漠盾牌”行动(Operation Desert Shield),为海湾盟友提供军事保护。1991年1月,美国领导多国部队发动“沙漠风暴”行动(Operation Desert Storm),对伊拉克本土实施军事打击,最终萨达姆从科威特撤军,接受停火协议。

1991年东欧剧变后,美国在全球范围内失去对手,开始致力于维护自身的单极霸权地位。在海湾,经过老布什政府时期的过渡,美国在克林顿时期形成了打压伊拉克和伊朗的“双重遏制”战略(Dual Containment),并配合阿以问题推行“东遏两伊,西促和谈”的政策,通过推动阿以和平进程,压制和孤立伊拉克和伊朗为首的反美阵营。“虽然两伊同是对手,但1991年美国与伊拉克之间爆发了海湾战争,美国与伊朗之间尚未发生过战争,因此美国与伊拉克的对立超过与伊朗的对立。在海湾地区,无论是从国际还是地区的层面看,伊拉克在海湾地区都处于矛盾的焦点和冲突的中心。”克林顿政府通过在伊拉克北部及南部建立禁飞区、定期进行惩罚性空中打击、国际经济制裁和反大规模杀伤性武器国际调查四种方式遏制伊拉克。1994年美国中期选举后,共和党人在国会中逐渐占据优势,新保守主义者要求对中东采取强硬措施,主张推动伊拉克的政权更迭。但鉴于伊拉克反对派能力不足和担心过度打压伊拉克可能会增强伊朗的力量,克林顿并不主张推翻复兴党政权。迫于国会和换届选举的压力,1995~1997年间,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《美国研究》2018年第5期
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