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李睿恒:美国对伊拉克库尔德问题政策的演变

更新时间:2018-12-07 21:39:04
作者: 李睿恒  
克林顿政府尝试在复兴党和军队内部谋求政变,推翻萨达姆及其统治核心。政变计划的失败和遏制战略效果的式微,配合1998年萨达姆拒绝与联合国特别委员会(UNSCOM)合作的态度,推动美国国会在1998年10月通过《解放伊拉克法案》(Iraq Liberation Act),这标志着美国正式将政权更迭作为对伊拉克政策的选项。

   2001年1月小布什就任美国总统,新保守主义势力开始在美国政府决策中占据上风。九一一事件后,小布什政府推行全球反恐战略,萨达姆政权和恐怖主义被联系到一起,美国于2003年3月发动伊拉克战争,结束了萨达姆长达24年的统治。由于对复兴党政权的不信任和没有制定有效的战后占领计划,联盟驻伊拉克临时管理当局(CPA)长官保罗·布雷默(Paul Bremer)仓促下令解散伊拉克军队和去复兴党化,这让美国军队失去了稳定局势所能依靠的力量。两项政策造成伊拉克安全形势的恶化,美国主导的政治过渡进程极速失去社会原有的精英和社会根基,战后伊拉克的政治发展和武装冲突因此被打上深刻的教派烙印。2006年起,美国开始调整政策,向伊拉克增派四万兵力,联合伊拉克民间武装力量,打击伊拉克本土抵抗武装和“伊拉克基地组织”,在2007~2008年间伊拉克的安全有了显著的改善。2008年,美国与马利基政府签订《战略框架协议》(Strategic Framework Agreement, SFA)和《伊美部队地位协议》(The U.S.–Iraq Status of Forces Agreement,SOFA),承诺所有美国驻军于2011年年底前全部撤离伊拉克。

   2009~2011年间,美国军队陆续从伊拉克撤出。肯尼斯·波拉克指出,撤军后美国在伊拉克的核心战略目标有三:(1)防止伊拉克陷入内战;(2)防止伊拉克成为一个有攻击性的国家;(3)把伊拉克理想地打造为一个美国强大而繁荣的地区盟友。2011年,随着美国撤军和 “阿拉伯之春”的爆发,前身为“伊拉克基地组织”的“伊拉克伊斯兰国”(ISI)进入叙利亚扩展势力,2013年宣布成立“伊拉克和叙利亚伊斯兰国”,2014年6月开始在伊拉克迅速扩张,占领包括摩苏尔在内的多个城市,并随后于月底宣布成立“伊斯兰国”(IS)。2014年8月,奥巴马政府宣布对伊拉克境内的“伊斯兰国”展开空袭,并设计了“伊拉克优先”(Iraq First)的打击策略,培训与资助伊拉克军队、库尔德“敢死战士”部队和伊拉克逊尼派部落武装。2014年9月,为缓和努里·马利基上台后伊拉克不断激化的教派冲突和打击“伊斯兰国”,美国和伊朗推动由温和派的海达尔·阿巴迪(Haider al-Abadi)接替马利基担任总理。

   需要指出的是,2003年萨达姆政权被推翻后,伊朗周边最大的安全威胁消失,这在客观上为伊朗崛起创造了条件,中东随之形成“美国谋求霸权、亲美和反美阵营对立、伊朗成为反美阵营核心” 的战略格局。伊朗通过庇护前政权反对派、支持伊拉克什叶派政党及民兵武装、经济援助和文化影响力,在战后伊拉克建立了亲伊朗的什叶派网络,极大地拓展了自身在西翼的战略空间。伊拉克成为美国和伊朗角力的前沿之一。尽管在打击“伊斯兰国”和替换马利基事宜上美国和伊朗有所配合,但随着2017年伊拉克进入“后伊斯兰国”时代,两国在伊拉克的注意力开始更多地转向伊拉克国内政治进程的演变。美国支持阿巴迪政府,谋求将其培养为坚定的亲美力量,防止伊拉克出现亲伊朗政府,以达到遏制伊朗的战略目标。2018年5月,伊拉克举行大选,穆格泰达·萨德尔(Muqtada al-Sadr)领导的“行走者联盟”(Sairoon Alliance)和哈迪·阿米里(Hadi Al-Ameri)领导的“征服联盟”(Fatah Alliance),分列议会一二大党团,阿巴迪领导的“胜利联盟”(Nasr Alliance)位居第三。萨德尔2006~2008年间武装反美的经历和阿米里亲伊朗的立场让伊拉克新一届政府的对美政策面临不确定性,美国对伊拉克政策或将配合其遏制伊朗的总体战略目标有所转向和调整。

  

二、海湾战争前美国对伊拉克库尔德问题的政策


   1991年,伊拉克北部国际禁飞区的设立和苏联的解体,分别对伊拉克库尔德人的自治状况和美国的国际战略及中东政策产生了本质的影响,因此以1991年海湾战争作为事件标志和时间节点,有助于更好地把握美国对伊拉克库尔德问题政策的演变。据此,海湾战争前美国对伊拉克库尔德问题政策可被划分为五个时期。

  

   (一)忽略时期(1918~1945年)

  

   美国最早对库尔德问题的关注更多是精神性的,宽泛地表现为总统威尔逊“十四点计划”中支持奥斯曼帝国境内各民族“民族自决”的原则。但受孤立主义的影响,美国国会拒绝签署《凡尔赛和约》,因此威尔逊的计划并未在美国对外政策中落地,更遑论对库尔德问题有具体实质的政策。

  

   (二)关注时期(1945~1961年)

  

   第二次世界大战后,随着美国在中东地区利益的扩大和美苏对峙的逐渐形成,美国开始不可避免地需要对库尔德问题做出回应。1946年1月,苏联支持伊朗北部的库尔德分离运动建立马哈巴德共和国,伊拉克库尔德民主党创始人(Kurdistan Democratic Party,以下简称“库民党”)毛拉穆斯塔法·巴尔扎尼(Mulla Mustafa Barzani,以下简称“毛拉穆斯塔法”)担任共和国国防部部长和军队指挥官;1946年5月,苏联和伊朗达成油田合同和撤军协定,放弃对库尔德人的支持。1946年12月,马哈巴德共和国灭亡,毛拉穆斯塔法向美国驻德黑兰大使馆寻求赴美国政治避难,遭到美国拒绝,随后流亡苏联。

   迫于苏联的压力,土耳其、伊拉克、伊朗和叙利亚第二次世界大战后初期都选择转向以英美为首的西方阵营,因此美国只选择与四国的中央政府打交道,反对库尔德人独立,并防止苏联在库尔德问题上发力。在伊拉克,毛拉穆斯塔法流亡期间,库民党由易卜拉欣·艾哈迈德(Ibrahim Ahmad)代表的左翼力量主导。出于担心苏联进一步的影响,也出于支持亲西方的伊拉克君主政府,1950年4月10日,美国驻伊拉克大使爱德华·克罗克(Edward Crocker)在一份给美国国务院的备忘录中表达了对伊拉克库尔德问题的关切,随后美国驻伊拉克使馆开始刊发库尔德语刊物《事件周报》,以此来对抗苏联在伊拉克库尔德地区(以下简称“伊库区”)的宣传活动。1954~1958年间,大使馆还陆续刊发了题为《信息》(Payam)的库尔德语出版物。1951年,在一份美国驻德黑兰大使馆发回的电报中,美国驻伊朗大使亨利·格雷迪(Henry Grady)建议“美国之音”增设库尔德语栏目,并强调决不能支持库尔德民族主义,而是要促成库尔德人对伊朗中央政府的效忠。美国驻其他三国使馆对其所在国的库尔德人也基本沿用了同样的政策。从这个意义上来看,第二次世界大战结束初期的美国实际上存在一个对库尔德问题宽泛的“大政策”,即防止苏联利用库尔德问题动摇土叙两伊四国政府的统治。

   20世纪50年代起,英国在中东的影响力不断下降,美苏对峙的加剧和四国局势的发展,成为美国对库尔德问题政策按国别分化的基础。1952年,土耳其正式加入北约,1953年,美国中情局(CIA)支持伊朗沙阿穆罕默德·礼萨·巴列维(Shah Mohammad Reza Pahlavi)政变,推翻摩萨台(Mohammad Mossadegh)政府,两国成为美国坚定的地区盟友和遏制苏联的前哨。1954年和1958年,叙利亚和伊拉克分别发生军事政变,新政府随后采取反美亲苏的外交政策,两国成为苏联在中东立足的基础。在库尔德问题上,土耳其、伊朗和叙利亚均奉行激进的民族主义意识形态,对库尔德人采取了严苛的歧视和同化政策;伊拉克的卡塞姆政权为稳固统治,选择联合库尔德人,邀请流亡中的毛拉穆斯塔法回国参政。毛拉穆斯塔法借助相对宽松的国内政治环境,大力拓展了巴尔扎尼部落和库民党的民兵武装力量“敢死战士”。出于维护盟友土耳其和伊朗利益的考虑,美国沿袭一贯的思路和政策,不介入库尔德问题。但从四国库尔德人实际的力量对比上来看,伊拉克库尔德人更具实力,且享有更大的自主性和活动空间,这决定了大国要以伊拉克库尔德力量为抓手在地区发力的可操作性更大;另一方面,伊拉克库尔德地区连接伊拉克中央政府、土耳其、叙利亚和伊朗四方的地缘战略优势,使得对伊拉克库尔德人的投入在战略上辐射更广、收益更大。这两层因素和随后的地区局势发展叠加在一起,成为美国未来重点关注伊拉克库尔德问题、实现政策转向的基础。

  

   (三)接触时期(1961~1972年)

  

   随着卡塞姆政权和库民党谈判的失败及关系的恶化,1961年9月起,库民党与伊拉克中央政府爆发武装冲突。由于卡塞姆亲苏的外交政策,苏联减少对毛拉穆斯塔法的投入,主要支持库民党内部的左翼派系,毛拉穆斯塔法因此开始向美国寻求帮助。1962年9月,库民党代表阿萨德·黑莱尼(Asad Khailany)与美国驻巴格达代办罗伊· 墨尔本(Roy Melbourne)建立联系,希望美国支持库尔德人的革命运动,遭到墨尔本的拒绝。1963年1月,卡塞姆计划将伊拉克石油国有化,引发西方国家担忧。2月,在美国中情局的支持下,复兴党推翻卡塞姆政权。美国相信自己支持下的政变会带来美伊关系的改善,因此并不看重库尔德人的作用,但出于担心库尔德人对新政权统治的挑战和苏联可能重新支持库尔德人,美国试图推动复兴党政权和库尔德人达成和解。

   1963年6月,中央政府和库尔德人谈判失败,战事再度爆发。7月,库民党代表邵卡特·阿克拉维(Shawqat Aqrawi)在贝鲁特和美国中情局取得联系,寻求支持,并警告美国称,“如果遭到西方冷遇,库尔德人将联合苏联,把库尔德问题转变成另一个‘古巴’”或‘西班牙内战’问题”,但依旧遭到了拒绝。在随后的战事中,中央政府不断占据优势,中情局在1963年9月末的评估中指出,除非接受外部援助,否则库尔德人将遭到毁灭性打击。11月,阿卜杜拉·萨勒姆·阿里夫(Adbul Salam Arif)再次发动军事政变,推翻复兴党政权,与库尔德人达成停火,并于1964年2月重新开启谈判进程。6月,谈判再度演化为战火。邵卡特·阿克拉维赴开罗向美国外交官再次求援,建议美国通过第三国支持库尔德人。虽然美国依然拒绝介入,但伊拉克政局的不确定性让美国意识到保持和库尔德人接触的必要性,中情局同年开始采取秘密行动,鼓励伊朗和以色列向伊拉克库尔德人提供支持。

伊朗和以色列都将伊拉克库尔德人视为平衡和遏制巴格达的战略资产,1964年起,两国通过各自的情报机构“萨瓦克”(SAVAK)和“摩萨德”(MOSSAD)向库民党提供后勤物资和武器装备。1966年4月,阿卜杜拉·萨勒姆·阿里夫因空难去世,其兄长阿布杜·拉赫曼·阿里夫(Abdul Rahman Arif)继任后,对库尔德人发动猛烈进攻。5月,在“摩萨德”顾问的指导下,库民党“敢死战士”以20名游击队员的代价,造成政府军2000人阵亡,阿里夫随后再次与库民党达成停火。1967年中东战争前夕,以色列加大对库民党的武器支持,有效阻止了伊拉克将主要兵力投放在西线对抗以色列。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《美国研究》2018年第5期
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