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吴怀中:安倍政府印太战略及中国的应对

更新时间:2018-11-25 23:24:34
作者: 吴怀中  
并要推进相关合作。(19)10月25日,河野外相在接受日媒采访时又公开喊话,希望日、美、澳、印建立首脑级别战略对话,以亚洲的南海经印度洋至非洲这一地带为中心,共同推动在该地区的自由贸易及防卫合作。(20)

   在此过程中,特朗普执政团队逐渐接受了安倍的印太概念。国务卿蒂勒森2017年10月18日在CSIS发表关于“下个世纪的美印关系”演讲时多次提及“印太”,显示美国战略思维出现转变。2017年11月,特朗普在亚太之行首站首次提及印太概念。11月6日与安倍会谈时,双方探讨了印太理念并就加强合作以实现“自由开放的印太”构想达成一致。可以看到,特朗普、蒂勒森与国家安全顾问麦克马斯特对印太的认知与表述,几乎没有超过安倍的说明范围,自由、民主、法治、市场开放、公平贸易、尊重航行和飞越自由、地区繁荣等关键用词也是如出一辙。(21)随后,特朗普政府在2017年12月18日发表的《国家安全战略》报告中指出,美国支持印太地区拥有自由与开放的发展环境。(22)到目前为止,安倍对印太战略的阐述和行动,仍旧比特朗普要多得多,所以至少表面看来,特朗普接受、呼应这一概念并将其上升为美国的地区战略,是在某种程度延续了日本的外交战略。担心美国从地区转移力量、急于“留住美国”的安倍政府初步完成了工作目标。

   (三)补齐短项:推动三边升级与四边联网。近年来,日美、日印、日澳双边会谈发布的公报都倡议加强与第三方或相互小多边合作。在与日本有关的三组三边关系中,日美澳合作启动较早。2002年三国即举行高级别官员会议,2005年提升为部长级三边对话机制,2007年举行首次日美澳峰会。2017年11月13日,日美澳领导人在马尼拉会晤,重点之一是推动印太区域自由开放战略。相较而言,日澳印关系是最短板,直到2015年三方才首次举行副部长级磋商,2017年4月和12月分别举行了第三次和第四次会谈,对印太地区共同关心的问题进行磋商,就“确保基于法治的自由开放的印太秩序”、“维持区域内的自由、开放、繁荣与包容”进行合作达成一致。(23)

   日美印虽没有日美澳机制化程度高、关系密切,但发展势头迅速,且对地区格局和均势的影响超过后者。印度对三国关系的准同盟化持有保留,但日美近年对印拉拢日盛。自2011年以来,日美印三方举行了七次副部长级对话。2015年9月,三边关系跨过了一个重要的门槛,首次日美印外长会谈在美国举行,讨论并确认在海洋安全保障、地区联通、救灾等领域进行紧密合作,随后每年都举行类似会议。2017年7月,日本时隔三年再次参加“马拉巴尔”军事演习,其重返标志着日美印加速提升三边关系。11月7日,日本海上自卫队的护卫舰与美军“卡尔文森”号航母以及印度的军舰在日本海进行了联合训练,这是三国首次在日本海举行联合训练。

   除了补齐两个涉日的三边短板,日本还急于恢复和发展四方合作机制。日、美、澳、印战略合作的启动和发展,本身就离不开安倍的倡导与推动。安倍于2006年、2013年曾分别提出有关四方合作的战略构想。2017年8月,河野外相向蒂勒森提议举行四国首脑级别战略对话,11月日美首脑会谈之际,安倍再次向特朗普提及此事。河野接受日媒采访时指出,四国首先应从局长级对话开始,逐步提升到外长级和首脑级。战略对话的支柱之一是推进自由贸易,在印太区域推进高质量的基础设施建设;另一支柱则是防卫合作,维护航行自由是安全保障的重点,同时要求中国“一带一路”遵循自由开放的海洋及相关国际标准。可以看到,日本推动四方机制的焦点在于经贸与安全,关键词则是规则、海洋、秩序等。在日本的推动下,2017年11月12日,日本代表团在东亚合作系列会议期间于马尼拉主持了单独的日美澳印局长级四方会议,围绕亚洲规则秩序、航行自由、加强联通性、海上安全保障等七个议题进行了讨论,敦促就建设“自由、开放、繁荣、包容的印太地区”开展合作。(24)

   (四)宣介推广印太战略,争取更多的支持和参与。从2016秋季开始,安倍出访几乎言必谈印太。在2017年1月对菲、澳、印尼、越之访,安倍频频推销“自由开放的印太战略”。在河内举行的记者会上,安倍总结四国之行时强调,日本将在日美同盟的坚实基础上,维护从亚洲到环太平洋地区、进而到印度洋这一广域的和平与繁荣,“日本作为地区一员,将基于‘自由开放的印太战略’发挥重要作用”。(25)2017年8月,英国首相特雷莎·梅访日期间,安倍提出日英应与印度共同建立自由开放的印太地区。11月,安倍在出席APEC会议期间,更是连日竭力充当这一战略的推销员,与越南国家主席陈大光和新西兰总理雅顿会谈中,都说明了印太战略的意义。

   安倍还打算将这一战略推广到南亚、中东和欧洲国家。河野外相为此展开外交攻势。2017年8月,河野向英法两国外长探询了在印太的合作意向。同月,河野在与吉布提外相会谈、参加非洲发展会议部长级会谈时,再次强调日本印太战略的重要性。11月,河野在越南岘港与澳大利亚外长毕晓普、越南副总理兼外长范平明会谈,就共同推进印太战略进行了沟通。12月,日英举行“2+2”会谈时,根据日方提议谈及了印太战略。同月,河野访问沙特、巴林时,呼吁确保印太地区自由开放的海洋秩序。2018年1月,河野将一年的首访选在位于南亚和印度洋地区的巴基斯坦、斯里兰卡、马尔代夫三国,日本共同社称,除了向三国承诺提供基础设施援助,河野此行最大目的实际是介绍安倍倡导的“自由开放的印太战略”并争取支持。(26)

  

三、初步评估

  

   (一)出台背景。安倍政府构思和出台印太战略,涉及国际格局及地区形势变动、中日关系互动、日本国家战略调整三个层次的原因。全球层面,国际权势分布嬗变、全球战略重心东移,中印崛起、印度洋及印太板块成为重要的地缘战略区域。

   地区层面,美国主导的“亚太再平衡”和TPP这两个日本亚太战略的核心支柱突遭变故,日本在东北亚的外交始终难以打开局面,在东南亚也很难建立起稳定的制华阵营。日本战略界及保守派人士认为,美国国力及影响力相对衰退,奥巴马政府“亚太再平衡”虚多实少,对华政策过于克制,美国对日承诺的可靠性和持续性可疑,而特朗普政府“美国第一”、连续“退群”、告别TPP和“亚太再平衡”的倾向,更使日本感到担忧和不安。中美“一进一退”态势对地区形势和战略格局造成的影响,使日本开始迫切追求自主和自保的对外战略。

   中日双边关系层面,日本将中国作为最大的竞争对手和防范对象,在东亚范围内的对华博弈与对峙渐处下风,中国通过亚投行(AIIB)、“一带一路”倡议、远洋海军建设及活动,在地区秩序和规则、两洋海上通道安全保障、亚非市场占有和经济合作上成就斐然,直接触动了安倍政府对于地区秩序和自身利益的进一步担忧。为推进让日本“夺回强大”、争做“国际社会主要玩家”的路线,安倍政府需要积极、主动的对外战略,包括面向全球的“战略性外交”即“俯瞰地球仪外交”、“积极和平主义”,以及面向地区的印太战略。

   总之,日本的印太战略主要是在其“随美型”的亚太战略构思部分破产后,在中美“一进一退”、中国被认为通过一带一路等举措主导亚太及印太秩序构建的现实刺激下,由传统地缘政治思维发酵而催生的一种地区战略。

   (二)战略特征。安倍政府印太战略是一种应对新形势和新局面的政治、安全及经济组合拳,其目标和指向非常清晰,可概括为“一个中心与两个基本点”。中心是战略的顶层设计,主要是在政治层面利用民主国家同盟及价值观外交,维护印太地区所谓的西方民主、自由、法治和市场主义的国际秩序和规则。基本点之一是安全保障,即保障印太区域尤其是海洋秩序和海上通道的安全,制约中国在亚太与印度洋地区的实力延伸与影响拓展,手段是在日美同盟等双多边平台的基础上,建立以四国合作为核心的安全机制和框架。(27)基本点之二是经济利益,主打是在西线对冲中国的“一带一路”倡议,扩大日企参与的基础设施建设、贸易和投资份额,手段是日本的高质量基础设施出口扩大计划以及日印联合主导下的“亚非发展走廊计划”等。同时,在东线及太平洋方向努力挽救TPP,不放弃参与亚太自贸区(FTAAP)、“区域全面经济伙伴关系协定”(RCEP)和中日韩自贸协定的谈判,争取有利结果。(28)

   日本的“印太”与“亚太”范围并不完全一致,印太并没有也不可能全面置换亚太,两者的重合部分甚多,不大重合的部分是在日本的地缘政治图景中并不被看重的太平洋东岸南部以及日渐被看重的印度洋北岸和西北岸区域。某种意义上,此前日本亚太战略的破产与流产部分、日显重要的印度次大陆板块部分、东非与西亚等并非亚太但中国在深耕的部分,被安倍政府设想为由印太战略来重点补足和顾及。安倍政府设想的印太战略骨架,主要是日、美、澳、印四国联合的形式。因为印太能极大地兼容和对接澳、印两国,此两国较早开始研究并倡议印太战略概念,都有不同程度的“印太内需”。四边连线是当前日本认为比较容易整合和动用的资源,在维护自由开放秩序、开展经济竞争、经略海洋、制衡与约束中国等方面,某些可聚合的公约数和共同点相对较多。

   综上所述,印太战略的“综合目的性”“路径依赖性”“内容投机性”“特定指向性”很明显。综合性是指它几乎是一个国际大战略的地区版,意图应对政治、经济和安全防务等诸领域的问题;路径依赖是指日本对外政策工具箱中的几件套——以同盟国或亲密伙伴国的朋友圈为载体,以及偏重海洋、价值观、秩序、军事安全等的政策导向,多年来鲜有改变。(29)内容投机性是指,日本一直在调整地区战略的框架和范围,即便从目前的印太战略也能看出,其中韩国、东南亚、西亚与非洲的位置是几经变化的。特定指向性是指,其战略的核心指向是应对中国崛起,针对中国的地缘战略竞争、对冲和制衡的色彩浓厚,做法是在原来的对华亚太战略遭挫后,重新部署战场态势——西移重心、扩大区域,在更大的范围内动员更多的资源特别是日美澳印四边来牵制和平抑中国,对华求得扩大再平衡,(30)某种意义上这是在与中国国际战略的拓进区域高度重合的印太区域对中国实施对冲、竞争和制衡的一种战略设计,可谓是给中国“量身打造”的专项计划。(31)

   (三)制约因素。首先,安倍政府印太战略自身出发点和设计存在缺陷。它偏重于传统地缘战略和海权思维,起码目前该战略中缺少东南亚、东北亚与欧亚大陆腹地的定位,是虚多实少的外线松散组合,是一个目的在于围堵而不是融合的体系。日本紧盯中国,制定以安全压制、政治竞争、经济争夺为主轴的地缘战略,其中的安全化、结盟化和排他化倾向明显,这些与时代精神脱节,难以与“一带一路”倡议比肩,无法吸引众多的中小国家追随和参与。(32)同时,正如日本仍要在亚太到处为挽回TPP而努力、参与RCEP谈判等,安倍推进战略的雄心、目标与所拥资源、能力之间差距明显。

   其次,相关国家各有打算,四边均衡联网和牢固组合面临困难,向心力时常不敌离心倾向。2017年11月的日美印澳四方会议没有发表任何联合宣言,四国仅各自发表谈话,表达了加强合作的意愿。这恰好说明,至少在平衡中国的议题上,四方难以形成有效统一的意见。日本对印度的期望值相当高,但印度的标准只能是本国国家利益,参与但不结盟是总体态度,不可能按照日本的节奏起舞。澳大利亚在四边中力量不足,一贯因难以兼顾对外经济与安全利益而摇摆。

再次,美国的态度与参与前景仍不完全明朗。与奥巴马政府主动推出“亚太再平衡”战略不同,特朗普政府对于印太战略开始并非那么积极主动,至今也未能发挥引领地区盟友和伙伴的“带头大哥”作用,某种意义上更可能是被日本拉进“圈”的。特朗普政府仍以“美国优先”为原则调整对外战略,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《现代国际关系》 2018年01期
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