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王锴:行政诉讼中变更判决的适用条件

——基于理论和案例的考察

更新时间:2018-11-23 01:03:56
作者: 王锴  
其二,从“不当”的明显程度上来看,各地法院的认识参差不齐。通过对比变更后的处罚与变更前的处罚的差距可知,最多的可以相差50倍,比如在“仙居县徐苏珍蔬菜商行与仙居县市场监督管理局质量监督二审行政判决”[(2017)浙10行终110号]中,原来罚款5万元,变更后罚款1千元。当然如果是跨处罚种类变更,差距就更大了,比如在“青岛天地缘网吧与青岛市崂山区文化市场行政执法局文化行政管理二审行政判决”[(2017)鲁02行终850号]中,法院将原来的处罚“吊销《网络文化经营许可证》”变更为“责令停业整顿30日,并处1万元罚款”。最少的相差不到一倍,比如在“刘楠与涟源市公安局、娄底市公安局、第三人谢红日治安行政处罚一审行政判决”[(2017)湘1382行初108号]中,法院将原来的拘留五日改为拘留三日。对于这种不到一倍的处罚差距,能否说明原处罚明显不当,颇有疑问。

  

三、行政行为对款额的确定、认定确有错误


   (一)款额确认“确有错误”的判断标准

   如前所述,将变更判决适用于“行政行为对款额的确定、认定确有错误”是2014年我国《行政诉讼法》修改后新增加的情形。该条与德国《联邦行政法院法》第113条第2款类似。后者规定,如果原告要求改变行政处理(Verwaltungsakt)所确定的金额或者一个与此相关的确认,法院可以将其确定为另一数额或者用另一个确认来取代原有确认。如果为确定或确认金额所进行的调查需要花费巨大,法院可以在指明未被正确考虑或未被考虑的事实和法律关系的前提下,指定由行政机关基于上述理由计算出金额。行政机关应当立即将新的计算结果通知当事人,此通知的形式不限。裁判生效之后,被变更后的行政处理应当重新公布。在德国,变更判决主要针对涉及金钱给付的行政处理,包括规费、罚款、保险费以及对补偿费用或者公法上的支出的确认等等。这一点与我国法规定的“行政行为对款额的确定、认定” 是相同的。其不同的地方在于两个方面。第一,德国法表面上并未要求行政机关对款额的确认确有错误,但实际上变更判决是作为撤销判决的“前置程序”而存在的,即撤销一个金钱给付的行政处理是在无法变更它的情况下进行的。因此撤销判决的可允许性对变更判决也是适用的。[32]第二,德国法规定在法院变更不方便的情况下(确定或确认金额所进行的调查花费较大),可以让行政机关自己变更。这主要是考虑到那种大规模的计算,行政机关更具备相应的人力资源和技术手段。[33]当然,行政机关的计算仍然要在法院的指导下进行,即在相关的事实和法律争议已经被法院澄清的情况下,行政机关仅仅是进行数据运算而已,这可以避免行政机关自己变更违背法院的意志。必须注意的是,上述变更都是在行政机关没有裁量空间和判断余地的情况下进行的。[34]

   “确有错误”可以有广义和狭义之分。狭义的“确有错误”是指行政处理的“显然错误(offenbare Unrichtigkeit)”,即行政处理因为书写错误、计算错误、疏漏或者自动化作业的错误等导致其所表现的内容与行政机关的意思不一致。因为显然错误在客观上一望可知,即应如何改为正确十分明白。因此行政机关可以随时更正,并且不需要考虑相对人的信赖保护和法律安定。[35]从笔者搜集的案例来看,在“曾英与资中县工商行政管理局一审行政判决”[(2017)川1025行初23号]中,法院就指出:“被告在录入相关信息时,由于操作失误,导致合伙人出资情况一项中原告曾英与第三人傅一勋的认缴出资额和出资比例的登记与该企业申报的内容不符。”据此,法院最终变更了合伙人出资情况登记中合伙人的认缴出资额和出资比例。广义的“确有错误”应当包含所有导致行政行为款额确认错误的原因,这种原因主要有以下两类。第一,事实不清。比如,在“戴祖唐与上海市普陀区人民政府、上海市人民政府案”[(2016)沪02行初392号]中,法院变更征收补偿款的原因是“被告认定该被征收房屋的建筑面积有误”;在“王万录不服阜新市太平区人民政府作出的房屋征收补偿决定一案一审行政判决”[(2017)辽09行初40号]中,法院变更的原因是“补偿项目有遗漏”;在“李添源与鹤山市国土资源局土地行政管理一审行政判决”[(2017)粤0704行初137号]中,法院变更的原因是“江门市正恒土地房地产评估有限公司对涉案宗地作出的《土地估价报告书》的估价日期与涉案《收回国有建设用地使用权决定书》的作出时间不一致”。第二,适用法律错误。比如在“刘芳与高青县居民养老保险事业处劳动和社会保障行政管理二审行政判决”[(2018)鲁03行终89号]中,法院责令被告变更养老金月发放标准,理由是“被告的标准不符合《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》第五条规定”。前述两种“确有错误”类型正好分别对应于认定错误和确定错误。笔者认为,狭义的确有错误更符合变更判决的本义,因为在款额因为计算、书写而显然错误的情况下,无论是行政机关变更还是法院变更,变更后的结果只有一个,那就是改为原来正确的数字。然而,对于我国司法实践中出现的广义的认定错误和确定错误,还是必须限定在行政机关对款额的认定、确定没有裁量和判断余地或者裁量权收缩为零的情形。

   (二)变更判决中涉及款额确认错误的案例及其存在的问题

   在笔者搜集的83个作出变更判决的案例中,涉及款额确认的案例有23个,仅占所有案例的28%,而且其中80%以上的案例是关于征收补偿款的确认。目前涉及款额确认的变更判决存在的最大问题是,一些法院的变更缺乏实质性的理由,即没有指出原来行政机关的款额确认“确有错误”(见表1),而是基于“行政机关提出了新的补偿方案”,甚至是“为了减少诉累、取得更好的法律效果和社会效果”等政策性的考虑。这就使得款额确认的变更判决成为无原则的“和稀泥”。比如,在“沈云龙因责令交出土地决定上诉案”[(2017)沪02行终122号]中,法院变更了对原告的征收补偿款,原因为“对原告的房屋性质认定有误”,但是从法院的判决理由来看,行政机关认定有误的实际原因竟然是“原告明知其于2010年11月即在涉案房屋内注册有营业执照,但在征收过程中,未向征地事务机构释明,其自身存在过错”,也就是说,行政机关的款额确认“错误”是原告的过错引起的,如果在这种情况下,法院也进行变更,则显然违背了我国《行政诉讼法》确立变更判决的初衷。

   表1变更判决中涉及款额确认错误的若干案例案名变更的内容变更的理由高邮市佳成技术装饰经营部与高邮市人民政府再审审查与审判监督行政裁定[(2017)最高法行申4496号]变更征收补偿款高邮市政府新提交了书面协调补偿方案。宋午宁、徐飏与镇江市人民政府行政征收二审行政判决[(2017)苏行终1038号]变更征收补偿款鉴于镇江市政府对被征收房屋进行了补充评估,并增加了补偿金额,应就1号《征收补偿决定》进行变更。徐珮璟、徐忠伟与上海市杨浦区人民政府案行政征收一审行政判决[(2016)沪02行初504号]变更征收补偿款被告承诺对原告增加补偿额。郑州郑锅安装工程有限公司与应城市人力资源和社会保障局、孝感市人民政府行政处罚、行政复议一审行政判决[(2017)鄂0984行初33号]变更《劳动保障监察行政处理决定书》中涉及的款额经应城市人社局与湖北双环公司协调,湖北双环公司先行垫付锅炉维修款149196元,故应对应城市人社局作出的应人社理字[2016]229号《劳动保障监察行政处理决定书》涉及的款额予以变更。安顺市国家税务局稽查局与贵州金星啤酒有限公司税务行政管理二审行政判决[(2017)黔04行终27号]变更《税务处理决定书》中的应缴税款、加收滞纳金的起止时间以及少缴税款及滞纳金的缴纳方式为了全案的妥善处理,减少当事人的诉累,取得良好的法律效果和社会效果。王森林与镇江市人民政府行政征收、行政复议二审行政判决[(2017)苏行终472号]变更征收补偿款对于王森林请求分户安置的请求,经协调,句容市政府同意分户安置。句容市政府征收实施单位自愿参照该项目协商征收的情况,增加对涉案房屋、装修、附属物等补偿,并且提供货币补偿和产权调换两套方案。故原审法院对此承诺予以采纳。

  

四、结论

  

   与民事诉讼和刑事诉讼相比,行政诉讼最大的特点就在于既要让司法权能够有效监督行政权,又要维护司法权与行政权之间的权力分工。变更判决是行政诉讼中对权力分工冲击最大的判决类型,因此法院在适用时必须谨慎,应当坚守“只有没有行政裁量或者判断余地以及行政裁量收缩为零,才能用法院直接变更行政行为来代替行政行为重作行政行为”的原则。否则,不仅会导致司法裁量取代行政裁量的后果,而且会赋予法院过度的裁量权,甚至可能引发司法腐败。这在一些款额巨大的变更案例中体现得尤为明显,比如在“安顺市国家税务局稽查局与贵州金星啤酒有限公司税务行政管理二审行政判决”中,法院将金星公司的应缴税款从2163万变更为803万,减少了1300多万。有鉴于此,从控制司法裁量权和避免滥用变更判决的角度,笔者认为可以从以下两个方面来完善变更判决的适用。一方面,进一步加强裁量基准的建设,实践证明,裁量基准对于合理性审查的精细化发挥着巨大的作用,它不仅有助于法院排除不合理的裁量,而且有助于法院确定合理的裁量。另一方面,在目前尚未将“行政机关没有裁量和判断余地收缩为零”作为变更判决的实质要件的情况下,利用诉讼调解制度来提高争议双方对变更判决的接受度。我国法院对变更判决的理由缺乏精细论证的现状会导致争议双方对法院的变更都不满意的后果,从而使变更判决的效率优势无法发挥,甚至陷入循环诉讼(比如在60个涉及行政处罚的变更判决中,一审只占31.6%)。新《行政诉讼法》第60条规定:“人民法院审理行政案件,不适用调解。”然而,该法也规定行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。这使得绝大多数变更判决可以同时适用诉讼调解(由于计算、书写等错误导致行政机关对款额的确认显然错误的行为是例外,因为此时行政机关没有裁量权),此时,法院可以通过调解来促成双方在处罚幅度以及金钱给付款额上的“合意”,诉讼调解书将发挥变更原来行政行为的作用,而建立在这种三方合意基础上的变更更能获得当事人的认可。实际上,在笔者搜集到的案例(主要是涉及款额确认的案例)中,已经有法院将自己的变更建立在非正式的“协调”上了。[36]

   Applicable Conditions for the Judgment of Changing the Administrative Action

   in Administrative Litigation

   —A Study Based on Theories and Cases

   Wang Kai

Abstract: In administrative litigation, the judgment of changing the administrative action is an exception to revoking the original administrative act and ordering the administrative organ to make a new act.(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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