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陈云良:反垄断民事公益诉讼:消费者遭受垄断损害的救济之路

更新时间:2018-11-22 00:21:44
作者: 陈云良  

   如何判定某一垄断行为是否侵害了社会公共利益呢?这里可以借用消费者剩余的概念来进一步分析。消费者剩余是指消费者消费一定数量的某种商品愿意支付的最高价格与这种商品的实际价格之间的差额{16}。在公平竞争环境下,一般消费者可以获得质优价廉的产品,消费者愿意支付的价格与商品实际价格的差额便会增大,此时消费者享受的福利最大。垄断使一些消费者转向了消耗社会更多资源生产出来的替代品,因此对那些替代品的生产者有利,而对于留下来的消费者来说,它或者把消费者剩余转化为生产者剩余,或者把消费者剩余转化为垄断过程中提供投入品的个人或企业的生产者剩余{17}。从经济学的角度来看,消费者剩余是否减损是判定消费者福利是否减损的主要标准。当消费者剩余减损时,将会影响到消费者整体权益,此时影响的是不特定多数消费者的权益,属于公益诉讼的受案范围。因此,“消费者剩余减损”应作为对垄断行为是否能提起公益诉讼的一般标准。

   如前所述,垄断行为对消费者整体的侵害是非经济性、发散性侵害。垄断行为对众多不特定消费者合法权益的侵害,具体表现为侵犯消费者的自由选择权和公平交易权。比如,限制竞争协议多是侵害了消费者的自由选择权。《反垄断法》13条和第14条明确规定固定价格、限制数量、分割市场、限制技术开发、联合抵制,以及维持最低转售价格为限制竞争的协议。以固定价格为例,价格作为生产者之间和生产者与消费者之间互通信息的媒介,是促进和调节生产最重要的因素{18}。价格一旦固定,消费者将失去进行价格比较的机会;实施固定价格的企业也将缺少降低价格、提高效率的激励,企业不会致力于新产品的竞争,更不会致力于成本的减少,消费者只能享受到有限的产品和服务。价格固定明显有利于产品的生产者,却必然导致消费者剩余减少。当消费者的自由选择权或公平交易权受到限制时,消费者需要支付的该商品或服务的实际价格便会增加,那么消费者消费一定数量的某种商品愿意支付的最高价格与商品实际价格的差额就会变少,消费者剩余转化为生产者剩余,此时消费者剩余减损。因此,可以将“消费者的自由选择和公平交易权是否受到侵害”作为判定“消费者剩余减损”的具体标准,也即判定反垄断民事公益诉讼受案范围的具体标准。

   (二)不属于反垄断民事公益诉讼受案范围的垄断行为

   1.规定最高限额转售价格的行为

   在限制竞争协议行为中,垄断行为实施者通过直接或间接控制市场机制运行的基础——价格,使得经营者无法基于价格进行竞争,从而使得消费者失去了众多选择机会。然而,在维持转售价格行为中,如果制造商为了增加销售额,提高销量,对零售商仅仅规定最高转售价格,且这个最高的限额很低,那么消费者的福利事实上是增加的。假设在没有规定最高转售价格的情形下,零售商可以自行决定商品价格,受到供需关系的影响,需求量越大,零售商完全有条件去提高零售价格。而通过对零售商的规定最高转售价格,意味着消费者实际需要支付的价格,相比于没有规定最高转售价格的情形下可能要低一些。此时,消费者剩余并没有减损,反而增加。此外,维持转售价格只是为零售商划定了一道线,零售商依然可以进行价格竞争,消费者的选择权也就没有受到影响。

   2.以不公平的低价购买商品的行为

   具有市场支配地位的企业,容易滥用其权利实施不公平定价行为,包括以不公平的高价销售商品或以不公平的低价购买商品。前者又被称为超高定价,在我国往往与自然垄断企业、公用企业联系在一起。这些企业提供的产品、服务与人们的日常生活需要息息相关,消费者对其以不公平的高价销售商品或提供服务,没有拒绝的能力。在超高定价下,消费者不仅没有自由选择的余地,也丧失了公平交易的权利。此时,消费者剩余将向生产者剩余转移,垄断企业从而获得更多的垄断利润,消费者剩余必然减损。不公平的低价购买商品的行为往往是销售商对生产商实施的。在很多情况下,买方实力强大,而卖方力量弱小,容易形成买方垄断地位。这种行为也会破坏自由的竞争秩序,但是买方以不公平的低价购买商品,只会降低商品的购买成本,也就意味着这些低价购买回来的商品,在面向消费者的时候,可能会比市场价格更低,消费者会支付更少的对价。虽然消费者的选择权受到一定限制,但是其并没有导致消费者剩余向生产者剩余转移,相反,被压低的商品生产出口价格会导致生产者剩余向消费者剩余转移,这在整体上是提高消费者福利的。

   3.短期内以低于成本价格销售商品的目的落空行为

   具有市场支配地位的企业为了排挤其他竞争者,可能利用其雄厚的经济实力,在一定时间内以低于成本的价格销售产品。这种掠夺性定价一旦成功,企业便会以垄断高价将之前的亏损弥补回来,此时消费者将不得不长期忍受高额垄断价格。此时,消费者剩余将慢慢向生产者剩余转移,消费者福利最终受到损害。由此可见,掠夺性定价一旦实施成功,消费者剩余是减损的,从而侵害消费者整个群体的利益,仍应纳入公益诉讼的范畴。然而,掠夺性定价能否成功取决于很多因素,如果掠夺失败,或者掠夺性定价难以成功保持,那就仅仅是实施了短期内以低于成本价格销售商品的行为,对消费者不会造成很大影响。掠夺初期竞争者并未明显减少,相互间价格竞争反而更加激烈,消费者的选择机会更多,并且还可以以较低的价格买到更好的产品,消费者反而获利。如果掠夺最终没有成功,市场正常竞争秩序也将恢复,消费者福利并没有受到侵害。

  

三、公益诉讼人:谁来捍卫遭受垄断损害的消费者权益

  

   (一)公益诉讼人的判定标准:相关性与效果性考量

   1.公益诉讼人的相关性判断

   从反垄断民事公益诉讼的诉讼目的和宗旨来看,具有保护不特定多数消费者的权益职责的所有机关都与公益诉讼具有相关性。立法机关是公益诉讼制度的制定者,不可能直接参与到诉讼中,况且我国尚未有立法机关作为原告的先例;司法机关是公益诉讼纠纷的裁判者,不能既当裁判又当运动员。消费者权益保护主要由行政管理机关负责,行政管理机关只要有法律的明确授权,便可以提起公益诉讼。检察机关作为法律监督机关,当存在消费者权益受到侵害而主管机关没有及时出场时,监督机关便需要承担消费者权益保护的监督职责。此时,同样可以认定检察机关与消费者权益保护具有相关性。对社会组织而言,组织章程和宗旨必须与消费者权益保护存在相关性。有权提起反垄断民事公益诉讼的组织必须以保护消费者权益为宗旨,从形式上看,必须在其组织章程中明确对此予以规定;从实质上看,其从事的活动是以消费者权益保护为目的。此外,根据法定诉讼信托理论,只要出于维护社会公共利益的目的,均具有公益诉讼的主体资格。如此看来,在反垄断民事公益诉讼中,消费者个人必然与消费者权益保护有关联性。

   2.公益诉讼人的效果性判断

   相关性标准只是保证提起公益诉讼的主体具有提起诉讼的动机上的正当性。具有相关性的主体能否顺利实现保护消费者权益这一诉讼目的,并得到增进消费者福利的这一结果,还取决于其开展公益诉讼的效益,即效果性标准。效果性标准是指提起公益诉讼的主体是否具备能够有效开展公益诉讼的条件。如果某一主体具有能够有效保护消费者权益的基本条件,并从最终效果上实现消费者福利增加,那么其就是适格的公益诉讼的主体。反之,如果其并不具有保护消费者权益的基本条件,或者是即使其具备基本的条件能够实现保护消费者权益的目的,但是需要花费的成本代价远远超过其保护的利益,则是无效果的。这些基本条件具体包括人力成本、财力成本、能力成本、信誉成本。提起公益诉讼的主体应该在上述领域具备充足的条件,其实现的结果是能有效、低成本地保护消费者的权益。

   (二)我国反垄断民事公益诉讼人的具体考察

   1.检察机关可以成为反垄断民事公益诉讼人

   2010年5月福建省《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决定》,规定要全面加强检察机关对民事、刑事、行政诉讼活动法律监督工作。其副检察长顾卫兵在新闻发布会上就提出要“探索开展公益诉讼、督促起诉、支持起诉等”,推动诉讼活动法律监督工作的创新与发展{19}。这一地方性规定确立了检察机关提起公益诉讼的主体地位。在实践中,检察机关作为公益诉讼的原告也早有尝试。我国在20世纪90年代就开始民事公诉制度的改革,只是到2005年、2006年最高院和最高检的态度又有所消极{20}。近年来,检察机关在环境公益诉讼中明显活跃起来,一些由检察院提起的公益案件也取得了胜利,极大地推动了公益诉讼的发展[2]。除了在环境保护领域检察机关承担着重要的监督作用外,各级检察机关还围绕消费者权益保护积极履行法律监督职责。“美国政府诉微软案”就是由检察官直接起诉的反垄断公益诉讼。英国的反垄断公益诉讼也是由检察长基于个人的告发而提起,只有法务长官(检察长)才能够代表公众提起诉讼以倡导公众权利,阻止公共性不正当行为,公民没有提起诉讼的权利{21}。

   从效果性方面来看,检察机关提起反垄断民事公益诉讼是对反垄断执法力度不足的必要补充,且检察机关在人、财、诉讼能力方面都具备基本的条件。现实中,垄断行为对众多消费者合法权益的侵犯,更需要检察机关的监督参与。我国的垄断行为以行政垄断为主,面对强大的行政机关和自然垄断行业的巨头们,反垄断执法机构往往力不从心,如2011年发改委对电信巨头提起的反垄断调查是“不了了之”,广大消费者的权益亦没有得到保障。因此,检察机关是对反垄断执法机构执法无力的必要且有益补充,唯有更具威慑力的机关来监督和补充反垄断执法机构的执法,才能更好地保障消费者权益。

   2.反垄断行政主管机构不能作为反垄断民事公益诉讼人

   现在没有一部法律规定反垄断执法机关可以代表消费者对侵犯众多消费者合法权益的行为提起诉讼,2013年修订的《消费者权益保护法》也没有涉及该问题。行政机关提起反垄断公益诉讼在我国尚无明确的法律依据。长期以来,行政机关拥有强大的行政处罚权,反垄断立法亦希望通过行政执法严治垄断。事实上,“解决不特定多数人的公共利益问题,行政执法是一种最相适宜的主要措施”{22}。因此,我国行政机关更愿意处于管理者的位置,更何况在最为严重的行政垄断行为面前,鲜有机关愿意担任诉讼原告,更没法担任公益诉讼原告。在美国,行政机关的权力很小,如联邦贸易委员会虽然也会对垄断行为进行处罚,但其更崇尚通过司法途径为受侵害的消费者提供救济,司法与行政的独立性保证其可以更好地救济消费者的权利。总之,反垄断主管机关代表消费者提起反垄断民事公益诉讼既缺乏明确的法律依据,也难以达到保护众多消费者合法权益的效果,不宜作为反垄断民事公益诉讼的启动主体。

   3.消费者协会:适格的反垄断民事公益诉讼人

   (1)消费者协会作为反垄断公益诉讼人的妥当性

消费者协会有权对侵犯消费者权益的垄断行为提起诉讼,许多国家已有明确规定。如法国1973年的《罗耶法》第46条规定消费者协会可以“就直接或间接损害消费者集体利益的事实向所有法院提起诉讼”{23}。美国《谢尔曼法》规定消费者联合会有权提起反垄断诉讼。匈牙利《禁止不正当竞争法》第31条规定:“对违法行为涉及众多消费者或者引起重大不利后果当事人的诉讼,在受害的消费者个人不能被确定的情况下,竞争监督机构或者消费者利益保护机构可以诉讼,提出消费者的民事请求。”{24}对损害消费者合法权益的行为,赋予消费者协会有支持起诉权和起诉权,在我国的一些地方性法规早有突破。2007年《广西壮族自治区消费者权益保护条例》36条规定,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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