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黄天柱:参政党视角下中国新型政党制度的主要特征

更新时间:2018-11-20 22:00:55
作者: 黄天柱  

  

   内容提要:从参政党视角看,与旧式政党制度相比,中国新型政党制度在党际关系上呈现出自身的鲜明特色,具体表现为平等但不对等、参政但不分权、监督但不制衡、合作但不同一等四个方面,从而这项制度也呈现出自身明显的一些功能优势。从实践情况看,新型政党制度结构特色与功能优势的“应然”与“实然”之间仍存在一定偏差,亟待优化与完善,从而才能使这项制度发挥出自身应有的效能,真正成为中国共产党实现长期执政、凝聚磅礴力量、完成中华民族伟大复兴历史使命的重要制度支撑。

   关键词:中国新型政党制度;参政党;多党合作;党际关系;主要特征

  

   政党政治是现代民主制度不可或缺的组成部分,是当今世界各国政治生活中面临的一个普遍性问题。在2018年3月4日的全国政协联组会上,习近平总书记首次指出,多党合作制度“是从中国土壤中生长出来的新型政党制度”。[①]从全球视野看,这项制度有自己独具特色的一面,但它并非完全是“另类”和“例外”,它本身是世界政党政治文明发展的一个重要组成部分,是中国基于本国国情、以自己的方式对政党政治这一普遍性问题作出的回答。新中国成立近70年来,尤其是改革开放40年来的实践,证明了这项制度的有效性与适应性,我们有理由也有底气把这一制度背后的各种道理尤其是它的中国性与世界性或者说特殊性与普遍性之间的关系说清楚、讲明白。[②]

  

   讲清楚中国新型政党制度,首先要讲清楚这一制度与其他政党制度相比,自身具有的主要特征,尤其是在党际关系方面呈现出的主要特点。作为执政党的中国共产党与作为参政党的民主党派构成了新型政党制度的两大主体要素,由此形成了贯穿这一制度的两条主线:一是加强和改善党的领导;二是发扬社会主义民主,充分发挥参政党的作用。[③]鉴于目前国内外主流学界对中国新型政党制度结构特点与功能优势的认识和解读大多集中于中国共产党的领导这一条主线,本文侧重于从参政党的视角切入,分析新型政党制度的主要特征,希望对正确理解和全面把握这一制度有所裨益。

  

   一、平等但不对等

  

   所谓平等,指的是中国共产党和民主党派都必须在宪法和法律框架内开展活动。《宪法》明确规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”[④]《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》(简称1989年14号文件)明确,中共和民主党派都必须以宪法为根本活动准则,负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。[⑤]

  

   所谓不对等,指的是中国共产党和民主党派在政治地位上是不对等的,两者之间是领导与接受领导的关系。毛泽东在1954年12月同缅甸总理吴努的谈话中就讲到,“中国的各种党派是有差别的,并不在一个水平上,有领导和被领导的分别。中国各民主党派承认中国共产党的领导。”[⑥]十九大报告明确指出,中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导,党是最高政治领导力量。[⑦]中共在多党合作中居于领导地位,是新型政党制度的根本特点,也是这一制度与两党制、多党制为代表的西方竞争型政党制度之间的本质区别。从历史逻辑看,中共的领导地位不是天生的,也不是民主党派与中共一开始打交道时就有的,更不是中共强加的,而是在长期革命和斗争过程中各民主党派自觉选择的结果,其实质是民主党派高度认同中共的纲领高度、充分肯定中共为革命作出的牺牲和贡献以及在革命中展现出来的卓越领导能力。从文化逻辑看,党的领导深深根植于中华文明在长期历史发展过程中逐步形成的“大一统”观念的土壤之上。从现实逻辑看,党的领导是实现国家一体、社会团结、政府有力、政局稳定、发展有劲的体制支撑。从发展逻辑看,党的领导是多党合作坚持正确方向、发挥制度效能、保持生机活力的根本保证,也是中华民族实现伟大复兴的根本保证。

  

   民主党派接受中共领导,但并不因此丧失自身的组织独立性。从制度设计和政策规定看,中共对民主党派的领导是政治领导,即政治原则、政治方向和重大方针政策的领导,领导主体是党委而不是部门、是集体而不是个人,[⑧]主要方式是党制定正确的路线方针政策、党员干部发挥模范带头作用、切实照顾同盟者利益、民主协商以及不断加强自身建设等,主要功能是引领方向、创造共识。对此,毛泽东曾有过经典论述:“所谓领导权,不是一天到晚当作口号去高喊,也不是盛气凌人地要人家服从我们,而是以党的正确政策和自己的模范工作,说服和教育党外人士,使他们愿意接受我们的建议。”[⑨]民主党派在接受中共领导的同时,仍依法享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和平等法律地位。[⑩]

  

   “平等但不对等”的党际关系特征,在理论认识和制度设计上是明确的,实践层面当前主要存在两方面问题:一是一些地方的中共党委在具体领导的过程中没有正确把握政治领导的内涵和边界,在领导方式方法上有一些偏差。把民主党派视为一般社会团体的有之,视为下属单位的有之,视为异己力量的有之。[11]其中,把民主党派视为下属单位的现象和倾向,在一些地方尤为突出,结果使政治领导变成了事无巨细的组织管理、包办代替甚至是组织控制。二是一些民主党派成员受西方思潮影响,习惯用西方的政党理论和政党制度来衡量和评价我国政党制度,对中共与民主党派之间这种领导和接受领导的关系存在认识上的偏差。有的人认为政党就是要以掌握政权为目的,一个政党接受另一个政党的领导,在逻辑上说不通;有的人认为西方竞争型政党制度要优于多党合作制度,中国未来也应该往竞争型政党制度方向发展;等等 。这些错误认识的存在,不利于中共与民主党派共同思想政治基础的巩固、和谐政党关系的构建以及多党合作制的健康发展。

  

   针对上述问题,从优化路径看,主要可从三方面入手:一是要把领导和接受领导关系背后的基本道理向党内外讲清楚。在中共党内重点讲清楚习近平提出的民主党派是中共的“好参谋、好帮手、好同事”这一论断的道理,[12]讲清楚维护和尊重民主党派组织独立性的道理,进一步增强中共干部尤其是主要领导干部的多党合作意识,对民主党派在政治上给予重视的同时给予充分的信任,多创造条件把民主党派的积极作用发挥出来。在民主党派内重点讲清楚中国共产党领导地位的历史逻辑、文化逻辑、实践逻辑和发展逻辑以及在中共领导下民主党派发挥参政党作用的制度空间和行动逻辑,从而对坚持中共的领导有更加高度的自觉和认同。二是要不断改善党的领导方式和方法,以宣传教育和民主协商为基本方式,以照顾同盟者利益为基本策略,以具体领导为基本方法,以加强中共的自身建设为领导基础,[13]从而全面提高中共对民主党派和多党合作制度的领导能力和领导绩效。三是要为民主党派依法享有的政治自由、组织独立和平等法律地位提供更有力的制度化保障。1989年14号文件中明确写入的“民主党派享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、 组织独立和法律地位平等”这句话,属于比较原则性的规定,要真正落到实处,必须把这句话操作化,即要认真梳理民主党派享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由有哪些、民主党派组织建设和发展中哪些事务是可以独立处理的、有哪些平等的法律地位等,在此基础上专门制定一个规范性文件并严格贯彻执行。当然,这个问题需要中共中央从顶层设计的层面予以考虑和解决。[14]

  

   二、参政但不分权

  

   在国家政权中,中共与民主党派是执政与参政的关系。中共作为执政党,整体掌握执政权,但并不因此把民主党派排斥在政权机关之外,恰恰相反,中共历来注重吸纳党外人士参加政权建设。

  

   历史地看,这一传统一直可以追溯至抗战时期根据地的“三三制”政权建设的实践,即在边区政权机关中,“共产党员占三分之一,非党的左派进步分子占三分之一,不左不右的中间派占三分之一”。[15]1949年成立的新中国第一届中央人民政府借鉴和承继了“三三制”的经验与做法,安排了大批党外人士担任国家机关重要领导职务,区级以上国家政权机关中,重要岗位基本上党内党外是对半开的。[16]当然,这样一种结构的形成,是由当时特定的历史条件所决定的,[17]是一种过渡性的安排,不能简单比附当下。[18]1957年反右斗争开始后,实职安排工作受到严重影响,安排人数逐步减少。文革期间,这一传统基本中断,[19]直到中共十一届三中全会之后才逐步恢复。1989年14号文件首次明确了民主党派的“参政党”地位,其参政的一个重要基本点就是参加国家政权,并首次从制度上明确了,“民主党派成员和无党派人士担任国家和政府的领导职务,是实现共产党领导的多党合作的一项重要内容。”[20]

  

   实践地看,民主党派参加国家政权,在参与面上广泛覆盖了立法、行政、司法等国家机关,在参与路径上主要是中共在综合考虑多党合作大局和治国理政需要等因素基础上进行政治资源配置,而在长期实践基础上,这种资源配置已逐步形成了一套制度性安排,民主党派的参政权获得了宪法、法律及中共党内法规和规范性文件的支持和保障。根据统一战线的政策要求和多党合作的制度设计,各级人大的代表、常委,专委会主任、副主任、委员,专职副秘书长,领导班子成员中要安排适当比例和数量的党外人士;各级地方政府、司法机关领导班子成员中要配备党外干部,[21]相关政府部门要配备党外干部,符合条件的可以担任部门正职。[22]据不完全统计,截止2015年底,各级人大代表中共有民主党派成员1.5万余人,占民主党派成员总数的1.5%左右;在各级政府及司法机关中担任县处级以上领导职务的民主党派干部共有8000余人,占民主党派成员总数的0.8%左右。[23]与西方两党制国家中的在野党和多党制国家中参加联合政府的小党派相比,我国民主党派的参政更加广泛、深入和稳定。

  

民主党派的参政权,不是对中共执政权的分割或分享,而是一种辅助性和从属性权力。民主党派的“参政”,既不是“参与执政”,更不是“联合执政”。党派成员在国家机关中担任领导职务,不是根据中共和民主党派在人大中的代表数量来分配席位,而是由中共统战部门、组织部门和政府人事部门经过考察和培养,经过同民主党派协商,推荐适合任职条件的人选,依法任命的。在国家机关中任职的党派成员,在思想上和组织上当然同民主党派会有联系,实职安排本身也是多党合作制度的体现,有助于加强民主党派与国家机关的联系,[24]但他们在国家机关中的工作,不是代表党派,而是同在国家机关任职的中共干部一样,都是国家公职人员,必须严格遵守政令、法纪,依法履行职权。同样,党派成员当选人大代表,参与人大活动,是以个人名义、以人民代表的身份,代表的是选区的利益,而不是代表党派,在人大中也不存在议会党团。对此,1990月1日11日,时任中共中央总书记江泽民在接见各省、自治区、直辖市和计划单列市党委统战部长时的讲话中明确指出:“中国绝不允许搞议会党团。(点击此处阅读下一页)


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