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翟国强:中国宪法实施的理论逻辑与实践发展

更新时间:2018-11-19 22:40:21
作者: 翟国强  
脚在下面动,上面没有看出来”。 (1)

   中共十八大以来,我国备案审查制度不断完善和发展。中共十八届四中全会提出,加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。近年来,全国人大常委会围绕“加强备案审查制度和能力建设”这一任务,积极开展了相应的工作,备案审查工作逐步有序加强。数据显示,十二届全国人大以来,常委会办公厅共接收报送备案的规范性文件4778件。其中,2017年共接收报送备案的规范性文件889件。 (2)备案审查机制逐渐完善,备案审查力度不断加大,备案审查工作也走向透明化,逐渐与百姓生活息息相关。

   需要指出的是,目前的备案审查制度还主要停留在内部运作层面,对公众参与缺乏有效的反馈程序。但是一旦引入广泛的公众参与机制,审查主体面对数量较大的公众或其他法定主体提出的申请如何进行筛选、鉴别,是摆在备案审查机关面前的首要问题。如果进一步扩大公众参与,可以借鉴国外有关经验,设立必要的门槛,对审查的启动要件进行明确规定,将那些不符合法律要件的申请排除在法律程序之外。否则,备案审查机构可能会不堪重负。此外,对于那些可以进入审查程序中的申请和诉求,如何审查相关的法律规范是否违反上位法,依据什么样的标准,运用什么法律方法来审查,如何处理那些经过审查后,与上位法不符合的法律规范,都需要认真研究。

   完善中国的备案审查制度需要不断摸索,有序推进,不可一蹴而就。就目前我国的法治发展状况和备案审查制度的现状而言,首先是建立公开机制,逐步公开备案数量、审查建议提请数量、处理情况等相关信息。选取一些符合条件的申请,进行审查形成法律意见,进行公开的反馈。其次,进一步加强备案审查工作力度,切实做到“有备必审,有错必纠”,同时对不违反上位法的法律规范需要进行合法性认定,消除社会各界疑虑,维护宪法和法律权威。再次,依法逐步有序引入公众参与,聚民意、集民智,调动各方面力量,不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。加强备案审查不能以合法性审查来淡化或弱化合宪性审查。备案审查的根本依据是宪法,在强化备案审查的基础上,必须同步推进合宪性审查。唯如此,才能让备案审查成为推动全面依法治国向纵深推进的重要抓手。

   (四)合宪性审查的推进策略

   我国宪法的历史发展和基本原理都不同于西方国家宪法,因此推进合宪性审查的基本立场和方法也不同于西方国家的宪法监督制度。我国推进合宪性审查工作应坚持以下立场和方法,逐步推进:

   第一,事前预防为主,事后纠正为辅。社会主义合宪性审查制度不应以掣肘制衡为原则,而应以事前预防为主,事后纠正违宪只是一种辅助手段。这有助于从源头上减少违宪现象和宪法争议,尽量将违宪可能消灭在萌芽状态,而不是等违宪行为发生后再进行事后纠正。第二,合宪判断为主,违宪判断为辅。比较世界不同国家的合宪性审查制度,大多数宪法性判断都以合宪为主,违宪判断只是少数。我国的违宪判断应坚持绝对必要性原则,即若无充分必要,就尽量少做违宪判断,仅在绝对必要的情况下才做出违宪判断。第三,法律问题为主,政治问题为辅。合宪性审查是一种处理法律问题、解决法律纠纷的工作机制,因此一般不处理政治问题。对于政治问题,特别是外交、军事、国防等领域的政治问题不宜引入合宪性审查程序。第四,被动审查为主,主动审查为辅。为尽可能维护国家权力的既有格局,合宪性审查应坚持被动式的“不告不理”立场,以被动审查为原则,以主动审查为例外。

   推进合宪性审查工作,是我国宪法的自我完善和发展,要立足中国国情和实际,合理借鉴世界法治文明成果,在我国宪法框架内进行制度设计。推进合宪性审查工作,必须在坚持人民代表大会制度前提下,推进相关体制机制完善,任何时候都不能偏离和突破人民代表大会制度的根本框架。推进合宪性审查工作,必须与全国人大及其常委会的职能分工、制度实践和工作机制相适应,与人民代表大会制度的宪法原理和制度安排相匹配,与坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的基本原则相符合,竭尽所能地减少对现有政治秩序和法治体系的影响,最大限度地维护人民代表大会制度的稳定性、权威性。

   注释:

   1.1949年2月,中共中央发布《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》,为建立新中国、制定新宪法、实行新法制扫清了政治障碍。

   2.刘少奇:《关于中华人民共和国宪法草案的报告》 (1954年9月15日);中共中央党史研究室:《中国共产党历史 (第二卷)》,中共党史出版2011年版,第16页。

   3.中共中央党史研究室:《中国共产党历史 (第二卷)》,中共党史出版2011年版,第253页。

   4.《彭真传》,中央文献出版社2012年版,第858页。

   5.参见翟国强:《中国共产党的宪法观念史:超越事实论的变迁》,载《法学评论》2016年第1期。

   6.翟国强:《八二宪法颁布以来宪法观念与理论基础的变迁》,载《华东政法大学学报》2012年第6期。

   7.参见郝铁川:《论良性违宪》,载《法学研究》1996年第4期;童之伟:《“良性违宪”不宜肯定》,载《法学研究》1996年第6期。

   8.参见翟国强:《中国宪法实施的双轨制》,载《法学研究》2014年第3期。

   9.参见《宪法学》编写组:《宪法学》,高等教育出版社、人民出版社2011年版,第303-308页。

   10.郑磊:《十二届全国人大常委会审查建议反馈实践:轨迹勾勒与宏观评述》,载《中国法律评论》2018年第1期。

   11.全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会:《关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告》 (2017年12月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议)。

   来源:《法学论坛》2018年第5期

  

  


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本文责编:陈冬冬
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