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翟国强:中国宪法实施的理论逻辑与实践发展

更新时间:2018-11-19 22:40:21
作者: 翟国强  
通过完备的法律推动宪法实施。在推动中国宪法实施方面,立法担任着重要角色、发挥着重要作用。宪法所确立的国家根本制度和根本任务、基本原则、方针政策、活动准则等,需要通过一系列行之有效、相互衔接和配套的法律法规来贯彻来落实。随着法律体系的不断完善和健全,宪法确认的基本权利和国家组织规范在普通法律层面得以具体化并建立了相应的保障机制。在这个过程中,宪法的法律性逐渐被各级立法机关和行政机关乃至社会公众所普遍接受。

  

三、中国宪法实施的基本格局

  

   全面贯彻实施宪法,是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。整体来看,中国宪法具有政治性和法律性的双重特征。无论在政治文件、领导讲话,还是法律规定中,“宪法是治国安邦的总章程”往往和“宪法是国家的根本大法”相提并论,各有侧重。因此可以说,宪法既是治国安邦的总章程,也是国家的根本法。一方面,我国宪法作为治国安邦的总章程,是重要的政治纲领和政治宣言,具有面向未来的属性。我国宪法确认了国家的根本道路和政治方向,确立了国家的指导思想、根本任务和奋斗目标,是人民共同意志和根本利益的体现。另一方面,作为根本法,宪法是法治体系的根基,是“一切法度之根源”,是立法、执法、司法的根本法律依据。因此,依法治国首先要依宪治国,建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。

   我国现行宪法颁布实施以来,以其至上的法治地位和强大的法治力量,在国家和社会生活中发挥了重要作用。与一些西方国家以司法为中心 (如美国)的宪法实施模式不同,我国宪法实施通过政治和法律两种方式进行。 (1)一方面,宪法是最重要的政治法,党的领导是宪法实施的根本政治保障。宪法实施必须坚持党的领导,依靠人民群众的力量,促进全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织主动地以宪法为依据,在宪法范围内活动,从各方面保证宪法的实施。另一方面,宪法是国家的根本法,所有国家机关都负有在各自职权范围内贯彻实施宪法的责任,都必须以宪法作为根本的活动准则。中国特色社会主义进入新时代,党中央更加重视贯彻实施宪法在治国安邦和引领全面依法治国中的重要作用。强调坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政,提出全面贯彻实施宪法,是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作,要把保障宪法实施、维护宪法权威摆在全面依法治国更加突出的位置。

   从政治的角度看,我国宪法作为治国安邦的总章程,在治国理政的实践中发挥了重要作用,有效保障了国家各项工作沿着既定的道路和目标前进,避免了在各种大是大非问题上出现颠覆性错误。因为中国是一个大国,决不能在根本性问题上出现颠覆性错误,一旦出现就无法挽回、无法弥补。实践证明,我国现行宪法的实施有力保障了人民当家作主,有力促进了改革开放和社会主义现代化建设,有力推动了社会主义法治国家进程,有力促进了人权事业发展,有力维护了国家统一、民族团结、社会稳定,对我国政治、经济、文化、社会生活产生了极为深刻的影响,是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法,是充分体现人民共同意志、充分保障人民民主权利、充分维护人民根本利益的好宪法,是推动国家发展进步、保证人民创造幸福生活、保障中华民族实现伟大复兴的好宪法,是我们国家和人民经受住各种困难和风险考验、始终沿着中国特色社会主义道路前进的根本法治保障。宪法的根基在于人民发自内心的拥护,宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。全面贯彻实施宪法需要提高全体人民的宪法观念,在全社会树立宪法至上的理念。要在全社会深入开展尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法的宣传教育活动,大力弘扬宪法精神,不断增强人民群众宪法意识。

   从法治的角度看,宪法作为国家根本大法,是国家各项制度和法律法规的总依据,全面推进依法治国必须发挥宪法作为根本法的作用。必须坚持依宪治国,以宪法为总依据,深入推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。我国宪法规定,全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。任何组织或者个人,都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为,都必须予以追究。

  

四、新时代中国宪法实施的新趋势

  

   合宪性审查,是依据宪法对法律文件或具体行为是否符合宪法进行审查,确认其与宪法规定是否存在不一致、相抵触或矛盾的情况,并根据宪法作出具有法律效力的判断。从世界范围来看,合宪性审查是保障宪法实施的重要制度安排。中共十九大报告指出,加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。此次宪法修改在全国人民代表大会下设立宪法和法律委员会,增强宪法实施与监督的专门性、专业性和权威性,负责推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作。这项措施对于深入推进合宪性审查工作,推进全面依法治国具有重大意义。

   (一)合宪性审查成为宪法实施的重要抓手

   推进合宪性审查工作,是全面推进依法治国的关键环节,是维护宪法权威的“最后一道防线”,是全面贯彻实施宪法最有效的保障手段。从实际效果看,“纠正一次违宪行为,要比宣讲百次宪法的效果更好”,更有助于各级领导干部树立宪法思维,维护宪法权威。缺少或者弱化合宪性审查这个关键环节,宪法权威就只能是一个“稻草人”,国家宪法就可能蜕变为一纸空文的“闲法”,国家法治的根基就会被不断侵蚀,法治的统一和权威就会成为无本之木、无源之水。

   推进合宪性审查工作,对于加强党的领导、巩固党的执政地位、提升党依宪执政的执政能力和执政水平,具有重要意义。合宪性审查有利于从国家根本法的高度,确保包括宪法序言在内的全部宪法精神得到尊重、全部宪法原则得到恪守、全部宪法条款得到实施,从而有效巩固党的领导地位,有力回击国内外敌对势力对党的领导体制和方式合宪性的污蔑和攻击。

   推进合宪性审查工作,有利于全面激活宪法的价值和功能,使我国宪法进一步成为切实管用的“刚性宪法”,从而进一步强化和保障党的领导与宪法的高度统一性,确保将党的重大路线方针政策通过宪法转化为国家最高意志,通过合宪性审查保证各级国家机关认真贯彻实施宪法,保证所有公职人员模范遵守宪法。

   推进合宪性审查工作,有利于依照宪法对重大决定和决策进行统一监督,对地方政府的重大决策和立法决定等进行统一审查,对全国司法权运行的监督作出统一部署,维护中央权威,确保中央政令畅通,保证党对军队和政法队伍的绝对领导,防止出现某些行政部门和地方政府各自为政的局面。

   (二)合宪性审查的基本制度安排

   我国现行宪法确定了一切法律、行政法规和地方性法规不得与宪法相抵触的合宪性原则。从世界范围来看,不同国家的合宪性审查制度各有其特点,大致可以分为三种模式。 (1)第一种模式是以美国为代表的普通法院进行合宪性审查的制度模式。即,普通法院在审理具体案件过程中附带地对作为案件审理依据的法律的合宪性进行审查。第二种模式是专门机构的审查模式,以德国的宪法法院制度和法国的宪法委员会制度为两种典型代表。许多大陆法系国家都采取专门机构审查模式。第三种模式是以中国等社会主义国家为代表的代议机关审查模式。即由作为民意代表机关的国家权力机关或者立法机关审查法律文件或具体行为是否符合宪法。

   根据我国宪法体制,合宪性审查工作由人大主导。我国现行宪法确定了一切法律、行政法规和地方性法规不得与宪法相抵触的合宪性原则。1998年,全国人大常委会的工作报告指出:“对行政法规、地方性法规等规范性文件进行合宪性审查,是全国人大常委会的一项重要职权。”具体程序主要规定在立法法中。现行《立法法》第99条规定:国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求,由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。由以上规定可知,《立法法》第99条规定的“合宪性审查工作”只能由“全国人民代表大会常务委员会”来进行;属于“合宪性审查”的对象也是特定的,即“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例”;对“合宪性审查”的要求也只能由“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会”提出。根据《立法法》第99条第二款的规定,上述国家机关以外的“其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民”只能提出“合宪性审查”的“建议”。“要求”作为一种正式的法律程序意味着,一旦有权提出合宪性审查请求的国家机关向全国人大常委会正式提出违宪审查的请求后,全国人大常委会作为合宪性审查机构必须要基于正式的法律程序,向提出请求的国家机关作出正式的有法律效力的答复。但“建议”则不一定导致合宪性审查程序的启动。全国人大常委会作为合宪性审查机构,对于公民或社会组织提出的违宪审查建议,如果认为有必要的时候,才可以纳入正式的审查程序进行审查。《立法法》的上述规定,既突出了“合宪性审查”在保证宪法实施、维护宪法权威中的重要性,同时通过设定特定的合宪性审查对象,保证了合宪性审查工作能够依法有序地进行。

   全国人大及其常委会制定的法律本身是否合宪,属于全国人大及其常委会自我监督的事项,根据现行《立法法》第97条第 (一)项的规定,如果全国人大在监督全国人大常委会制定的法律过程中发现违宪问题的,“有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律,有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第七十五条第二款规定的自治条例和单行条例”。此外,现行《立法法》第87条还明确规定:“宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”因此,包括规章等规范性文件在内的备案审查也具有广义上合宪性审查的功能。

   (三)从备案审查到合宪性审查

当前,我国合宪性审查是内嵌在备案审查制度中的附带性审查。从法律规定来看,通过备案审查对下位法是否符合上位法作出法律效力的判断,是宪法法律赋予全国人大及其常委会的重要职权,也是全国人大及其常委会履行宪法监督职责的重要工作。作为我国一项重要的宪法制度,备案审查被认为是“人大监督职权中最有力度、最有深度,也最有广度的重要抓手之一”。这项制度旨在使已有的法律体系更加完善,可以说是中国特色社会主义法治体系的一种内在优化机制,对全面推进依法治国,建设中国特色社会主义法治体系具有重要的意义。2017年12月24日,备案审查工作情况提请全国人大常委会审议,这是新时代加强备案审查工作的一项新举措。备案审查作为一项正式法律制度,在我国宪法和法律中早有明确规定,特别是监督法和立法法中对此有许多具体明确的规定。2004年,全国人大常委会在法工委下正式设立法规备案审查室,并于2005年底修订《法规备案审查工作程序》和《司法解释备案审查工作程序》。备案审查专门机构成立以来,通过沟通协商、不断督促制定机关纠正法规、司法解释,备案审查发挥了实实在在的功效。但长期以来,备案审查的具体工作和实践一直是内部运作。全国人大法律委员会主任委员乔晓阳曾把这项工作形容为“鸭子浮水,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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