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巩固:公法责任视角下的土壤修复

更新时间:2018-11-11 23:37:29
作者: 巩固  
不是本质上的、规范性的。在法律的世界里,决定一种责任之性质的,不仅仅也不主要是其“外观”——以何种名义作出或体现何种原理,而在于其赖以生发的权益基础、据以存在的法律渊源以及由前两者所决定的责任的具体内容和实际功能等。概念接近、原理雷同、外观相似的责任很有可能因这些关键因素的不同而性质迥异。[15]综合以下三方面来看,土壤修复责任的公法属性确定无疑。

   (一)土壤修复是一种公共责任

   从权益基础上看,土壤修复是为保障公共健康而由个人向公众承担的公共责任。由于土地具有明显的财产属性,各国均围绕土地发展出以对权利人私益保护为核心的财产权利,对土地的污染构成对土地权利的侵害,而对土壤的修复客观上也当然有利于财产权人,故人们通常把土壤修复的权益基础归结为土地权利,尤其是具有根本性的所有权。在我国实行普遍的土地公有的背景下,此种认识似乎更有理由——多数土地属于国家所有,土壤污染构成对国家所有权的侵害,而土壤修复也“当然”属于对国家所有权的救济。

   然而,作为私权的民法所有权的核心特征在于处分自由,是一种权利人可“为所欲为”的权利,甚至包括“浪费”或“毁坏”的权利。[16]如果国务院及其领导的地方各级政府可以在法律上和事实上“代表国家”行使所有权并据此支配城市土地及其收益,而土壤修复就是对这种“所有权”的救济的话,那么是否意味着这些所有权人代表自己可以污染土地或允许他人(如辖区内企业或各种为其投资、控股或管理的企事业单位)污染土地以换取税收、发展、就业及其他其认为更值得追求的利益?对于大量属于“集体所有”的农用地来说,以民法所有权为基础更难解释得通。具体而言,如果土壤修复责任是为保护农村集体经济组织的“所有权”而生,那么是否意味着在作为所有权人的集体经济组织对污染并无异议甚至热心追求的时候可以不予追究?若是如此,立法者所苦心构建的土壤修复在实践中将被置于何种境地,结果似乎不难想象。近年来,无论曾引发广泛争议的“常州毒地案”“祁连山国家公园污染破坏事件”,还是随环保督查全面铺开所不时曝光的各种污染事件,无不表明地方政府、国有企业与污染之间的种种关联。现实中更有不知多少农地污染源于作为土地使用权人的农村集体经济组织成员在作为所有权人的集体经济组织的默许下进行的。对这些秉持自身利益最大化的理性人逻辑行事的财产权人来说,维持现状才符合其对土地的“支配”意愿,“污染的权利”才是保障其私益所需,而这些恰与土壤修复的目的背道而驰。其实,对土地私权人来说,土壤修复首先和主要是一种约束和限制,是其必须承担的义务和责任,[17]而非可自由决定甚至通过放弃来牟利的“权利”。另外,若土壤修复是为了救济财产权而设,也难以解释对于“污染责任人无法认定”的农用地,为何“二审稿”规定由地方政府代为修复,[18]以“全民所有”的公共资金为“集体所有”的财产损失买单?

   放宽视野来看,作为一种各国普遍存在的制度,土壤修复也并未呈现因所有制而异的特征。否则,在诸多实行土地私有的国家,以所有权为基础将导致该制度无立锥之地——多数在自己的土地上排污的污染者将因“所有权人同意”而自动免责,污染他人土地者也可通过购买被污染土地而免除费用通常更高的修复,这显然是荒谬的。土壤修复与个人财产权的关系在“美国诉奥林公司案”(United States v. Olin Corp.)中得到清晰展现。在该案中,被告奥林公司在自己的土地上生产经营化学品三十多年,严重污染了工厂土壤和地下水,但该公司采取措施把污染控制在工厂边界范围内,并未对周边地区造成不利影响。面对美国联邦环保局要求其清除污染的指控,奥林公司以污染未超出其财产范围为由进行抗辩,得到了一审法院的支持,却被上诉法院撤销,最终仍然承担了污染清除责任。[19]上诉法院的理由是,该公司“目前没有对场所外产生影响,但不能代表它可能造成或已经构成将来重大损害的危险”。[20]由是可见,真正催生土壤修复责任的并不是土地所受的财产性损害——地块的使用功能或经济价值下降,而是污染物持续存在对生态环境整体的危害及其所致的公共健康风险。真正的救济对象是不特定多数人意义上的抽象“公众”,而非具体的土地权利人;责任的着眼点和判断依据是生态环境与公共健康,而非土地的财产价值。也就是说,土壤修复所赖以生发的权益基础是公众在健康或良好环境中生活的公共权益,而非土地所有者之于土地的那种以独占支配为核心的排他性私权。正因为如此,美国《超级基金法》第104条规定,“当污染物或者致污物发生释放或者存在向环境释放的实质威胁,且该污染物或者致污物可能即将对公共健康或者福利造成实质危险时”,总统有权采取清除、修复及“任何其他其认为必要的反应行动来保护公共健康、福利或者环境”。[21]这清楚地表明了对公共健康和外部环境的威胁才是土壤修复责任启动之前提,对这种公共危害的消除才是土壤修复责任之目的。

   在我国,土壤污染防治法初始即被定位于“直接关系到农产品质量安全和人民群众身体健康”的“重大环境保护和民生工程”,[22]立法第1条更是明确地把“保障公众健康,推动土壤资源永续利用”作为立法目的,土壤修复作为核心制度当然也直接服务于此。实际上,该法第四章“风险管控和修复”部分的全部内容都是围绕基于公共健康而对土地利用的国家干预或者说公共控制展开的,与之相伴的法律责任的公共性当然也确定无疑。之所以不乏民事责任角度的认识,原因还在于以“物权说”为代表的主流国家所有权理论。依这种理论,国家对国有土地及相关自然资源施加的各种“支配”性影响,都只能是基于作为民法物权的国家所有权,由此产生的责任也只能是一种“民事责任”。这再一次印证了笔者之前主张的区别“公权性国家所有权”与“私权性国家所有权”的必要性。[23]不清楚区分国家对包括土壤在内的各种自然要素所共同构成的生态环境整体的那种以公共健康为指向的公权性所有权,与政府法人对具体地块的那种以财产利益和经济价值为指向的私权性所有权,不明确国家在土壤修复制度中的公共健康维护者身份及相应权力(而非权利)与责任,土壤修复的公共性就无法被明确认识和合理解释,就会导致具体规则的设计难免受私法思维的干扰,呈现出公私混杂、收放失据的乱象。

   (二)土壤修复是一种法定责任

   从渊源上看,土壤修复是一种依公法规定而生、须严格依法实施的法定责任。在成文法国家,法律责任皆须有法可依,但这并不表明一切法律责任皆为“法定”。对私法责任来说,法律规定的主要作用在于“确认”而非“创设”,内容主要是划定范围而非界定构成,功能在于提供可选择的参考而非唯一正确答案,故责任是否追究以及如何承担最终取决于权利人之意愿。在此意义上言,私法责任属于一种“意定”责任而非“法定”,这也是私法之“自治品性”的要求和体现。[24]相形之下,公法责任则不然。由于公法责任是为保护公共利益而设,且公益不专属于任何人,故不应以任何个人意志为判准,而只能经由法律来确定。从个人角度看,公共责任构成对个体自由与权利的普遍性限制,也不应该被轻易实施。因此,此处的“法定”既意味着责任本身产生于法律创设,又意味着责任内容须严格依法确定,以法律的具体规定而非执法者的个人“意思”为判准,还意味着责任的实施具有强行性,除非法律另有规定,否则不得任意放弃或变更。土壤修复属于典型的“法定责任”体现在如下三个方面。

   第一,土壤修复责任的存在源于立法创设。尽管土壤污染对生态环境和公共健康的危害毋庸置疑,但由于生态环境、公共健康属于公共物品而非个人财产,故除非法律明确规定,公众或监管者无权就该种损害追究污染者责任,污染者也不对其负有义务,更遑论责任了。正因为如此,通过立法创设修复责任成为各国土壤污染防治法的核心任务和显著特色。就此而言,普遍化、强制性、以公共健康为基础的土壤修复责任完全是基于立法而生,是立法者针对当前土壤污染的严峻形势为更好地保护公众健康而创设的一种责任。

   第二,土壤修复的具体内容须依法确定。在现代工业社会,我们不可能对无处不在的污染都追究修复责任。一国之内要求哪些主体对哪些土地进行何种程度的修复,既是关乎环境风险控制水平的技术问题,又是如何分摊发展成本的经济问题,故而并没有绝对标准和唯一答案。但无论如何确定,最终都会对不同群体利益产生实质影响,具有深刻的“政策性”甚至“政治性”,所以应由立法者作出抉择,依法律的明确规定来判断。可见,土壤修复条款不能如一般民事责任规定那样仅作原则性肯认,而须就修复的主体、客体、范围、程度、目标、程序、验收乃至后期管理等作出具体的规定。考察各国对此的普遍经验可以发现,对责任细节的具体、明确规定也是土壤修复相关立法的主要内容和鲜明特色,对此,我国《土壤污染防治法》也有充分体现。[25]

   第三,土壤修复责任须严格依法追究。土壤修复是国家对具有健康风险的“毒地”的一种强制性规定,是为保障公共健康而设的一种普遍要求,对符合条件者必须追究,任何人不得自行免除。正因为如此,《土壤污染防治法》第57条、第64条大量使用“应当”等义务性措辞,第94条更是对义务违反者直接责以行政处罚。除此之外,对土壤修复还规定了严格遵循的法定程序和要求,包括依特定格式撰写调查报告和风险评估报告、请专业人士编制修复方案、向监管部门报备、依法处置修复产生的废弃物质、就修复工程进行信息公开、委托专业单位评估修复效果、实施后期管理等。[26]

   (三)土壤修复是一种执法责任

   从内容和功能上看,土壤修复是一种落实法律规定和要求、确保义务人履行法定义务的执法责任。由于土壤修复为保护公益而设、基于法律规定而生、依法定程序实施,所以不管其具体由谁发动、以何种名义实施,其内容和目的皆是要求责任人履行法定的修复义务,把土壤处理到符合法律要求的特定状态,本质上是对作为全民意志的法律的“执行”,属于一种广义的“执法”。这一方面意味着,各种具有“依法修复”内容的法律责任在本质上具有同一性,不因实施手段(行政执法抑或诉讼)、发动者(执法人员抑或原告)、决策者(监管部门抑或法院)等差异而有本质不同,故不应重复适用;另一方面也意味着,对此类责任的追究而言,作为常规执法主体、“天生”负有公益保护职责且具备专业能力和资源的监管部门应承担首要责任,处于第一顺位,发挥主导作用,而法院等其他主体仅为后位、补充,扮演辅助角色。另外,“执法”也意味着责任的追究过程应更强调信息公开和公众参与,不能如民事责任那样可在封闭的状态下任由双方当事人处分。

   在美国,尽管法律把土壤修复的终极责任分配给设施或危险废物的所有者、经营人、生产者、处置者、运输者等“民事主体”,但对该责任的追究属于各类“政府主体”的职责范围,包括联邦环保署、海岸警卫队等“应对机构(Responder)”和资源管理机构、州政府及印第安部落等所谓自然资源的“受托人(Trustee)”。[27]在发现线索之后,首先应由这些政府主体而非私人承担应对和追偿之责,包括对污染状况进行调查、评估,设计、实施修复或赔偿方案,向潜在责任人追偿费用等。

在实施手段上,尽管从表面上看,美国的土壤修复既可能通过行政手段实施,也可能以诉讼形式解决,但这两种机制并非彼此独立、地位同等的,而是相互衔接,有明显的主次与分工。一方面,为了快速、高效地处理案件,《超级基金法》第104条特别赋予总统(实践中由其委托给环保部门行使)主导和实施“反应”行动的权力,监管部门可据此直接采取清除、修复行动而由责任人承担费用。[28]第106条则授权总统“颁布可能对保护公共健康和福利以及环境所必要的相关命令”,[29]监管部门可依此“责令”责任人进行清理或修复。也就是说,在发现违法情形时,直接运用这些行政手段进行处理是执法者的首选。但另一方面,由于这些行政手段在美国不具有强制执行力,当责任人拒绝支付费用或执行命令时,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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