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辛巧巧 李永军:城市规划与不动产的役权性利用

更新时间:2018-11-11 22:57:30
作者: 辛巧巧   李永军  

   [摘 要]役权与城市规划在产权配置功能及不动产利用与限制方式上有一定程度的契合性,且可以自身独特的制度优势补充、调和城市规划。为应对城市社会之发展,尚需进一步厘清我国现行役权制度中存在的障碍,调整役权的权利层次和结构,丰富役权的类型,将我国现行地役权制度革新为不动产役权制度,并增加自己不动产役权类型,同时对公共地役权进行单独立法。

   [关键词]役权;不动产役权;城市规划;物权

   [中图分类号]D923.2  [文献标识码]A  [文章编号]1008-9314(2018)02-0109-06

   [收稿日期]2018-03-15

   [基金项目]司法部基金项目“我国不动产役权制度构建研究” (16SFB2031)

   [作者简介]辛巧巧,中国政法大学民商经济法学院博士后;李永军,中国政法大学民商经济法学院教授。

  

一、问题的提出

  

   改革开放以来,城市规划作为城市发展建设最为重要的工具之一,在我国城市空间资源配置秩序中占据主导地位。[1]城市规划在对城市的空间布局、土地利用、基础设施建设等进行综合部署和统筹安排时,必然会涉及不动产利用及私人财产权益的保护问题。随着我国社会主义法制体系逐步完善,有关土地、空间利用的财产法律制度逐步健全,人们的财产意识日益增强。公用设施用地、地下空间开发、街区制推广、城市特色风貌塑造等规划行为,与私人权益保护之间的冲突逐渐成为规划执行中的难点问题。

   与此同时,经过三十年高速发展阶段后,中国城市化进程开始进入新时期,城市规划也从增量规划时期进入存量规划时期。在此背景下,我国城市规划面临的主要任务,一是在城市土地、建筑物的既有格局基础上进行城市营造、更新和环境改善,对已有建设和既成财产格局重新调整,而非单一地开发建设新城区、新城镇;二是治理交通恶化、环境污染、社会冲突、居住困难等日渐突出的“城市病”。这已不能仅靠征收扩张来解决问题,而需要更为灵活、个性化、差异化、精细化的调节手段和解决方案,以及私人利益之间及其与公共利益冲突的化解机制。

   在揭示役权制度在城市规划中可以起到的作用的基础上,本文将呈现出城市化发展过程中城市规划对我国役权制度的类型、结构提出的挑战,进而提出我国役权制度的回应性方案及进一步完善的法律路径。

  

二、役权在城市规划中的作用


   据比较法与世界各国(地区)之经验,于今日我国城市规划建设管理中,役权制度至少于以下方面可资运用:

   其一,预为社区规划,营造城市社区。社区环境对于社区内居民居住舒适程度和房屋的价值有较大影响,若能保持社区的统一风貌及维持不动产利用的合理格局,对社区内所有区分所有建筑物所有人的不动产利用行为进行一定的约束,对于城市社区的生活品质和宜居性提升将有较大助益。虽经管理规约或临时管理规约可达成此种目的,但是管理规约通常需由全体业主共同协商与决议,受召开业主大会的人数、程序及决议方法的限制较大,而临时管理规约也需等到房屋受让时受让人同意或业主召开业主大会达成约定时才能生效,对未来管理规约的形成仅具有指导作用。[2]此时,经由特殊类型的役权,如美国的默示互惠役权、德国的所有权人地役权和我国台湾地区的自己不动产役权,可以补充社区自治规约及公法建筑规章,对开发社区的建筑物、公共设施等预为规划,约束社区不动产购买人的不动产利用行为,维持不动产利用关系的稳定。[3]

   其二,保护历史文化建筑,塑造城市特色风貌。历史文化建筑作为城市中具有特殊文化内涵和建筑特色的文化遗产,对塑造城市特色风貌有重要作用。较之普通的不动产而言,历史文化建筑不仅可以满足个人居住生活的需要,而且有着历史文化艺术价值、美学价值、旅游价值等多重价值。[4]当前我国历史文化建筑面临着开发和保护双重任务:一是开发历史文化建筑的价值,发展城市观光旅游;二是维护和保持历史文化建筑的本来造型、结构和风貌,防止过度商业化和拆迁、重建改建等对建筑物的破坏,保存其价值。这既要求对私有历史文化建筑所有者的重建改建等行为进行一定的约束,也要求对政府的开发行为进行一定的限制。可借鉴美国将保存地役权用于历史文化建筑遗产保护的经验,[5]通过役权的方式平衡历史文化建筑保护和建筑所有人的利益。

   其三,丰富土地公用方式,完善城市公共服务。在城市地下空间开发建设中,会涉及到负重承载、换气通风和地上的出口联通等,会对与之相毗连或相近的地表或地下土地及其他不动产的使用造成限制。[6]封闭小区的开放,会导致业主共有的道路、绿地、其他公共场所、公用设施等可由社会公众使用。[7]各类管线的敷设,也会涉及与地表不动产权利人之间的利益协调问题。大城市地面一般高楼大厦林立,采用征收的方式利用他人的不动产有较高难度,且提供公共服务建设的主体中的公用企业在法律地位上难以等同于国家。此种情形中,将役权运用于城市规划和各种市政基础设施建设中,如法国的行政地役权和俄罗斯的公共地役权,可节约用地成本,减少土地资源的闲置浪费,同时实现私人利益与公共利益之间的平衡。[8]

   其四,保护自然生态,营造城市宜居环境。伴随着对城市的开发与利用,我国城市环境破坏和污染日益严重,亟须进行生态恢复与自然资源保护,营造宜居的环境。例如,建设垃圾处理设施、保护城市森林,修复城市湿地。公法性环境保护规范具有非常重大的作用,但多为针对全国环境保护的一般性规定,非为具体区域特定。而诸如美国的保存地役权和英国的限制性约据等特殊类型的役权,可以根据具体地块上不动产的情况,协调保护方式和补偿,并让愿意参与到环境保护中的个体、民间公益团体和其他组织参与到其中。[9]

  

三、役权与城市规划互动的逻辑检视与法理基础


   虽然私法上对相邻土地之间的利益调配需要受公法上城市规划的约束和限制,但这并不意味着役权在其中毫无用处了。除了前述情形和场合,在我国司法实务中,还存在城市规划方案采纳私人之间的地役权协议对原本的规划方案进行局部变更的案例。私人地役权可以城市规划的标准为基础,设定地役权重新分配规划内的相邻权益,从而满足个体更为多元的利益需求。

   在新制度经济学理论框架下,城市规划本质上是一项具有界定和安排土地产权作用的制度。[10]城市规划为实现公共利益而以国家公权力手段对私人不动产进行消极限制或积极利用,具有城市空间利益分配和产权配置的功能。[11]地役权作为重要的物权类型之一,在微观层面发挥着财产权益分配和产权配置功能,既可以供役不动产供需役不动产为使用收益,也可禁止或限制供役不动产为某种使用,[12]此与城市规划在产权配置功能及不动产利用与限制方式上具有契合性。

   城市规划作为一种行政手段,具有较强的强制性和公共性。从目的来看,城市规划更多地是从社会公共利益出发,难以完全兼顾私人利益,对于市民的个人性的、主观性的利益很难完全满足。从制定依据来看,城市规划主要依据各项技术标准做出,这些技术标准主要是提供至关重要的利益的保护基准,如安全、基本的身体健康需求,而不承担不确定的多元利益平衡的功能。[13]从制定的内容来看,城市规划多关注城市的整体布局,如道路、街道等的整体规划格局,对于邻里间不动产的权益调整并未完全纳入其中,而是留有一定的空间和模糊之处。从效力来看,经依法批准的城市规划,必须严格执行和落实,具有强制性和严肃性,不能随意修改,不会也不能及时回应居民的需求。

   相较于城市规划,地役权具有意思自治的特点,能够在相邻不动产之间的利益调整中发挥灵活性、针对性、个体性、及时性、稳定性等诸多优势。通过自由协商,供役人与需役人可以灵活、自主地约定不动产利用的内容、方式、对价、期限,在合同中做出符合个体需要的具体约定与阐明。于城市规划变更、废弃时,只要不发生与效力性强制规范相抵触或者违反公序良俗的情形,由当事人依然可借已设立的地役权,确保对供役不动产持续、稳定地运用。

   与此同时,役权亦在不断调整自身结构,以适应社会的变化和需求。如前所述,世界各国(地区)运用于实务中的役权已经突破限于为私人利益而利用他人不动产的界限,为公共利益或公众利益而利用他人不动产的特殊类型的役权不断发展。我国学者以“公共地役权”来指称这类特殊的役权。[14]公共地役权具有“公共”与“地役权”双重内涵,既要保障公共利益的实现,又要保护受负担的权利人的利益,兼具公法和私法双重色彩。在我国现行法中,私人不动产上的社会义务与公共利益的实现,主要可以通过征收、征用或相邻关系等途径来达成。较之于此三种方式,公共地役权的特点在于,并非是单一的公共利益维度的表达,其通过引入地役权合同机制来调节公共利益与私人的利益保护,注重私人意思自治在其中的表达,有助于在实现公共利益的同时,尊重和保护私益。同时,公共地役权可以发挥地役权可与他人共同利用、以较低成本获得不动产之间的利用的权利特点,而不用完全转移不动产的所有权。

   由此,役权于城市规划中可以发挥平衡多方利益的功用。城市规划建设管理过程中,从主体角度而言,会涉及规划局、近邻的不动产所有者双方(不动产役权人、供役不动产权利人)三方关系。从利益层次而言,既会涉及社会公共利益与私人利益之间的冲突与平衡,还会涉及私人之间的利益平衡。公共地役权可以在社会公共利益与私人利益之间进行平衡,私人地役权可以在私人之间进行利益平衡,而自己不动产役权可以在社区团体利益与私人利益之间进行平衡。

   同时,役权可以于城市规划的事前、事中、事后全程发挥作用。大陆法系中的自己不动产役权、英美法系中的消极地役权,均可以于事前对社区、房地产开发项目进行预为规划,以确保发展计划或规划的实施;于规划过程中,以私人协商,对城市规划做出局部变更;于规划完成后、居住利用阶段限制已入住或未来入住的所有区分所有权人的行为,以保障社区的整体建筑风貌或生活环境,保持不动产的价值。

   总之,役权运用于城市空间的调节,可以补充城市规划对土地、建筑物和空间、景观利用的调整功能,缓和城市规划的僵硬;可以丰富城市空间利益分配的途径,构建复合、多方位的空间利益分配系统。役权与城市规划之间并非相互代替,而是相互补充,共同协作的关系,二者可以共同构建不动产利用的复合系统,以公私法协同作用的多样化途径共同调整不动产间的利用,最大限度地发挥不动产的经济效用和社会价值。

  

四、我国役权于城市规划中发挥作用的主要法律障碍及其厘清

  

对于役权制度,我国现行法律仅在《物权法》中规定了地役权制度。虽然《物权法》第156条仅对地役权的内涵做了较为原则和抽象的界定,地役权的具体内容和类型由当事人进行约定,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《国家行政学院学报》 2018年02期
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