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辛巧巧 李永军:城市规划与不动产的役权性利用

更新时间:2018-11-11 22:57:30
作者: 辛巧巧   李永军  
但我国役权制度仍有进一步扩展的空间。

   首先,我国《物权法》将供役、需役的客体限于土地的地役权规定,已难以满足城市社会发展的趋势与充分发挥各种不动产的价值和效益。随着工业革命和城市的发展,城市土地的利用已由平面向立体化空间发展,由陆地向海洋发展,尤其是在城市地面建设已形成一定格局的背景下,城市对土地的利用更多地表现为对地上建筑物、构筑物、附属物及地下空间、空中空间的开发与利用。尤为重要的是,在土地公有制背景下,个人对土地的利用,往往需要通过对地上建筑物等的利用来实现。因此,有必要将供役、需役的客体范围由土地扩大至不动产,以容纳包括土地、建筑物、空间、海域、林木等在内的不动产类型。由此,我国地役权制度将升级革新为不动产役权,不仅可为土地之间的相互利用,还可为建筑物之间、海域之间的相互利用,更可为土地与建筑物之间、土地与海域之间等不同类型的不动产之间的互为利用。此举将会大为扩充地役权的适用范围,提升其制度价值。

   再者,我国《物权法》将地役权的设定主体限制为两个不同的权利主体,即需役人和供役人不能为同一人,地役权需由双方当事人“按照合同约定”的方式设立。由此,我国《物权法》并未规定自己地役权这类特殊的役权,也无依法解释发展的空间。在将我国供役、需役的客体扩大为不动产的基础上,有必要创设自己不动产役权此种需役人和供役人为同一人的不动产役权,以发挥其在区分所有建筑管理和社区规划与营造方面的功用和价值。

   另外,作为私法调整手段的地役权,其私法地位也对其适用范围有一定的限制。从规范意旨而言,地役权旨在提高私人不动产的利用效益,而公共限制或负担往往并非出自私益,而是以公共利益为目的。从设立方式而言,地役权通常由双方当事人之间合意协商而达成,而为实现公共限制或负担,往往不能放任当事人自由决定是否签订协议。此外,依据传统大陆法系地役权法理,需有供役地与需役地两笔不动产才能设立不动产役权,而公共限制或负担中,往往并不存在具体的需役地。因此,对不动产施加公共负担或对不动产权利加以限制的内容,往往难以通过私法上的地役权进行调整。

   为此,兼具公私法色彩的公共地役权在各国发展起来。为了吸纳公共地役权的制度优势,我国已有学者提出引入公共地役权制度。但是,对于公共地役权的法律性质和法律定位,学者间还有诸多争议。其中,行政法律关系说(公法关系说)认为,公共地役权以实现公共利益为目的,对象是不特定之公众,且不以供役、需役地的存在为必要,应由公法调整。[15]地役权说认为,公共地役权产生的主要原因在于,引入地役权机制来调整私人不动产的公用,以其私权特点彰显对不动产权利人财产和自由的尊重,从制度目的和功用发挥角度而言,公共地役权宜作为地役权的一种特别类型。[16]

   对于公共地役权纳入我国法律体系的立法模式,学者提出了不同的方案:第一种方案认为,可于《宪法》《土地管理法》《物权法》第四章中做一般性规定,并设立《公共地役权条例》做专门的规定。[17]第二种方案认为,于《物权法》第十四章地役权中设一节做概括性规定,然后于草原法、森林法、电力、能源等单行法中做具体规定。[18]这两种方案,均采取了一般法与特别法相结合的构建形式,但第一种方案,在将公共地役权作为公法关系的前提下,将其安排在了《物权法》第四章“一般规定”中,与征收、征用相并列,并采用专门的行政条例来进行特别法规范;[19]第二种方案,在将公共地役权作为私权的前提下,将其安排在了《物权法》第十四章地役权中,作为一种特殊的地役权类型,并于我国各种具体领域的单行法中做出有针对性的具体规定。[20]

   实际上,在公共地役权的设立中,依据需役方为国家、公用企业还是民间团体,其设立方式、补偿、救济程序都宜有所区别,其法律性质和地位也会随之而有所不同。国家为公共利益依照法律规定和法定程序强制设立公共地役权,具有明显的公权属性,实与征收具有相同法律地位。公用企业为了提供公共服务,以企业名义依照法律规定和法定程序设立公共地役权,实际上是采用此种“准征收”方式来获得一定的用地权利。民间团体为了实现社会公益,以自身名义依照法律规定和法定程序与他人合意设立公共地役权,更多的是需要遵照意思自治的原则进行,地役权属性更强。换言之,作为实现私人不动产公用的一种法律工具,公共地役权是具有结构层次的,不宜一刀切的定位为某一权利属性。因此,无须,也难以在《物权法》中对公共地役权的地位做出单一的、片面的规定。此外,公共地役权可资运用的领域非常广泛,如将其分散的规定在各个领域的相关法律中,从立法上来说难度较大,且重复较多。综上,宜专项立法集中规定公共地役权制度。

  

五、我国役权制度规范之重点


   值我国民法典编纂之际,有必要对我国役权制度进行全面、体系性的梳理、修改与完善,以适应城市化发展对法律调整工具的需求,实现我国役权制度局限性之克服及其革新与发展。

   (一)“不动产役权”的概念选择

   对于地役权的名称,在我国物权法制定过程中,就存在着不同的意见:一是地役权说,二是邻地利用权说,三是不动产役权说。[21]《物权法草案(征求意见稿)》第一次和第二次审议稿曾以“邻地利用权”之称取代“地役权”,但鉴于地役权概念已为大陆法系国家所普遍认可,创设内涵相同的新概念容易引起误解,遂于第三次审议稿中复采“地役权”之名。[22]多数学者认为,邻地利用权虽易为民众所理解,但是却容易引起误解,地役权的设立应不限于“邻地”之间。同时,地役权名称的保留并不妨碍对其进行新的理解,其客体范围可通过扩张解释的方法予以解决,没有必要改变地役权的名称,法律概念的准确是相对的,不能求全责备。[23]改变地役权的名称会增加国际交流与法律互动的成本,不利于他国了解我国的民法制度以及对外宣传和输出我国的民法制度。[24]

   概念是解决法律问题所必需和必不可少的工具。一法律概念的内涵,需置于一国法制整体体系下认真考量,否则容易出现误解。纵观比较法和地役权的历史发展,古罗马、德国、法国、瑞士等国皆将建筑物等地上定着物视为土地的组成部分,地役权的客体均为不动产。而在我国土地公有制及房地分离的法律背景中,地役权的客体仅限于土地,继续拘泥于“地役权”之名,反而使得其内涵外延与大陆法系所普遍达成的共识相背离。法律移植过程中,继受外来法律制度和法律概念时,必须考虑我国社会环境和制度之间的协调,以免发生抵牾。将“地役权”之称修改为“不动产役权”,于我国人民而言,容易理解,于民法学国际交流而言,也并不会造成理解上的偏误,增加法律互动成本,因此,应不存在立法技术上的疑问。

   认识到地役权客体仅限于土地已经不能满足社会需要,学者多主张通过解释论来完善我国物权法。于近期,通过解释论的方法来扩张地役权的客体,虽能一定程度满足司法实践的需求,缓解制度与现实的紧张,但是实则会造成我国物权法中地役权制度的规定前后不统一、前后矛盾、体系不合。而且海域役权、自己不动产役权等对传统地役权理论已有重大突破者皆不能经由扩张解释的方法容纳入现有法律规定。从地役权到不动产役权,其概念内涵已有重大突破,为名实相符,宜将其称谓修改为“不动产役权”。“不动产役权”之“不动产”,可以容纳土地、建筑物、空间、海域等多种不动产,不仅可以涵括土地之间、建筑物之间、海域之间的互役,还可以容纳土地与建筑物、土地与海域等各不同种类的不动产之间的互役,从而创设多层次的、客体类型丰富的不动产役权种类。于未来民法典物权编编纂之际,从民法典的严谨性和科学性角度而言,宜从立法论角度重新构建我国的不动产役权制度。

   (二)不动产役权的内涵界定

   伴随概念名称的修正,我国地役权的定义及法律构造也需进行修正。基于我国现有地役权规定及实务需求,对于不动产役权可界定为“为自己不动产的便利,而利用他人的不动产进行通行、取水、采光、眺望、电信等的权利”。一方面,采用概括加列举的方式来定义不动产役权,列举不动产役权的日常类型,以助社会运用及具体内容的登记,发挥登记公示的作用,并未不动产役权的类型发展留有空间。另一方面,将不动产役权的客体从土地扩大至不动产,以此充分发挥各类不动产的利用价值,并使之符合我国法语境下的“土地”“不动产”的概念内涵。同时,删除“按照合同约定”的限制,以容纳自己不动产役权制度。

   (三)自己不动产役权

   自己不动产役权系为了自己不动产的利益而利用自己其他不动产的权利。在传统民法理论中,所有人基于所有权当然可以于自己所有的不动产之间互为利用,没有必要设立此种役权。而在现代城市社会中,自己不动产役权可以用于预为不动产整体规划,维持不动产利用关系的稳定,补充区分所有建筑物管理规约,对社区不动产利用和环境维持具有积极正面的效益。[25]增设自己不动产役权实有益处。自己不动产役权突破了只能在他人不动产上设立不动产役权的理想型,突破了传统民法中“役权不适用于自己的物”[26]与混同规则的限制,宜定位为不动产役权的特殊类型。同时对于自己不动产役权的定义和适用规则需要在物权法中进一步做出具体规定。

   (四)公共不动产役权

   公共地役权对于传统的公私法的划分构成了挑战,但依然需要做出立法抉择。如前所述,宜采取专项立法集中规定的形式。为使其能在森林保护、历史文化建筑保护、公共基础设施中发挥作用,且与不动产役权之概念保持协同,公共地役权的供役、需役对象(客体)亦需定位为不动产,由此需创设公共不动产役权(或法定不动产役权)之概念。相较于私人地役权,公共地役权的设立具有一定的强制性色彩,因此,在公共地役权的具体制度安排上,应对公共地役权的适用范围、合同内容、补偿措施及救济途径进行妥适安排。

  

六、结   论

  

   于我国当前城市规划转型的背景下,役权不仅存在发挥功用的空间,而且有其必要性。倘若能够进一步厘清役权制度中存在的障碍,尤其是:(1)调整役权的权利层次,在物权法地役权制度之外,对公共地役权进行单独立法;(2)调整役权的权利结构,将现行地役权制度革新为不动产役权制度;(3)丰富役权的权利类型,增加自己不动产役权类型,将使之更符合今日城市社会之发展。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《国家行政学院学报》 2018年02期
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