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马宝成 安森东:中国行政体制改革40年:主要成就和未来展望

更新时间:2018-11-04 14:12:18
作者: 马宝成   安森东  
较好实现了与完善社会主义市场经济体制进程相适应,与建设社会主义民主政治、完善国家治理体系相协调。三是建立了适应市场经济体制的比较完备、科学的政府职能体系。正确处理政府与市场关系,是改革开放40年来中国行政体制改革的主线和核心。经过40年的改革,建立了较为科学完备、与市场经济体制相适应的职能体系,政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转型基本实现。四是形成了放权与协同的治理格局。通过40年的持续改革,初步形成了放权与协同的治理格局。如:通过政企分开,企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体;通过政事分开,激发了事业单位的活力;通过政社分开,促进了社会组织的健康发展;通过赋权地方,调动了地方政府改革发展的积极性。五是优化了政府组织机构框架。经过40年的改革和优化,政府职能和组织框架日趋合理,主要表现在:从单纯的政府职能调整和政府机构改革到实现各类改革和党政群,人大、政协、军队等机构设置的统筹;政府机构和人员日趋精简,办事效率明显提高;建立了决策、执行、监督既相互协调又相互制约的政府组织权力运行机制。六是形成了民主参与的政府治理模式。民主参与的政府治理,主要表现在:建立政务公开制度,保障了人民的知情权,强化了阳光政府建设;建立民主参与决策和政策制定的制度,有利于保障决策和政策的科学合理与有效实施;城市社区居民自治和农村村民自治制度的确立和实施,有利于调动社区居民和村民的积极性,建设和谐社区。七是推进了法治政府和廉洁政府建设。经过40年的改革,法治政府和廉洁政府建设格局基本形成。主要表现为:建设法治国家和法治政府已成为国家的基本方略;制定了相关规划、实施策略和法律制度;推进了行政执法体制改革;改革审批制度,压缩政府权力寻租空间,铲除腐败滋生土壤,为廉洁政府发展奠定了良好基础。[3]

   改革开放以来,中国行政体制改革不仅取得了巨大成就,而且在实践中积累了宝贵经验。一是坚持科学理论指导改革。推进行政体制改革,必须坚持以马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,始终遵循上层建筑必须与经济基础相适应的基本原理。二是坚持聚焦职能转变深化改革。转变政府职能是行政体制改革的核心。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、事企分开,以及政府与市场中介组织分开,厘清政府权责界面,高效提供公共产品和公共服务,加强民生保障和改善。三是坚持全面统筹推进改革。行政体制改革与经济、政治、文化、社会、生态、党的建设等方面的改革密切相关。习近平总书记在党的十九大报告中指出:“统筹考虑各类机构设置,科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。”中国政府始终注重增强各方面改革的统筹、协调和配合,注重改革的系统性和实效性。四是坚持积极稳妥走好改革路。在40年改革开放中,中国走出了一条开拓性创新、渐进式改革的成功道路。这一道路的基本特点,是在坚持中国特色社会主义基本制度框架的前提下,进行的一场有领导、有秩序、有创新的社会主义行政制度的自我完善和革命。[4]五是坚持鼓励因地制宜先行先试。鼓励和支持地方、部门因地制宜大胆创新,为深化改革积累经验。许多地方和部门围绕政府职能、组织结构、层级体系、管理体制、运行机制、服务方式等进行了积极探索,国家将其中行之有效的改革举措予以完善和推广,并体现在顶层统筹和决策部署中。[5]六是坚持刀刃向内直抵病灶根除痼疾。从2018年国务院机构改革方案看,直面权力和利益调整,重塑新的利益格局,从根上解决了过去职能交叉、重叠等痼疾,对进一步转变政府职能、建设人民满意的服务型政府,意义极为深远。七是坚持学习借鉴与中国国情相结合。中国行政体制改革既研究借鉴国际上公共治理方面的有益成果,顺应时代发展潮流,又充分考虑中国特殊的历史文化和现实国情,结合各地特点,因地制宜、分类指导,做到借鉴国际经验与中国特殊国情紧密结合。八是坚持党对行政体制改革的领导。“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。”在行政体制改革中,必须增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,自觉维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导,确保我国的行政体制改革始终沿着正确的方向和道路不断深化发展。

  

四、中国行政体制改革存在的突出问题


   改革开放40年来,中国行政体制改革在取得巨大成就、积累宝贵经验的同时,面对新时代新任务提出的新要求,与“五位一体”、“四个全面”两大布局的要求还不完全适应,与实现国家治理现代化的要求还不完全适应,一些矛盾和问题亟待破解。一是一些领域党的机构设置和职能配置还不够健全有力、科学完备,保障党的全面领导、推进全面从严治党的体制机制有待进一步完善,党在部分领域的作用还没有充分有效发挥出来。二是一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题比较突出,部分政府机构设置和职责划分不够科学,职责缺位和效能不高问题凸显,政府职能转变还不到位。三是一些领域中央和地方机构职能上下一般粗,权责划分不尽合理,部分区域和领域人财物与职能职责配比不尽科学,难以保证中央和地方“两个积极性”的充分发挥。四是基层机构设置和权力配置有待完善,部分区域尤其是发展较快的区域,这方面的问题还比较突出,组织群众、服务群众的意识和能力需要进一步提升。五是事业单位定位不准、职能不清、效率不高等问题依然存在,部分事业单位的投入与产出明显不成比例,亟待精准定位、厘清权责界面,加快提升效率效能水平。六是一些领域权力运行制约和监督机制不够完善,履职缺位、越位、错位、不到位并存,滥用职权、以权谋私等问题仍然不同程度的存在。七是机构编制科学化、规范化、法定化相对滞后,不能及时有效满足经济社会发展和改革开放的需要。同时,机构编制管理方式还不够科学完善,有待加快改进。八是政府与市场的职能边界仍不清晰,政企不分、政资不分、政社不分的现象依然不同程度地存在,需要尽快明确政府与市场,以及政企、政资、政社边界。

  

五、新时代深化行政体制改革的重点领域


   (一)坚持党的全面领导,深化行政体制改革

   党的全面领导是深化行政体制改革的根本保证。深化行政体制改革,必须毫不动摇坚持党的全面领导,建立健全党对重大工作的领导体制机制,完善党的全面领导制度, 强化党的组织在同级组织中的领导地位,更好发挥党的职能部门作用,统筹设置党政机构,推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革,不断优化和规范政府职能。

   (二)持续聚焦政府职能转变,深化行政体制改革

   深化行政体制改革,要围绕和聚焦“两个一百年”奋斗目标,既要抓重点、补短板、强弱项、防风险,又要打基础、立支柱、定架构。要在党总揽全局、协调各方的领导下,构建系统完备、科学规范、运行高效的政府机构职能体系,职责明确、依法行政的政府治理体系,联系广泛、服务群众的群团工作体系,推动各类机关、社团组织、企事业单位等在党的统一领导下协调行动、增强合力,全面提高国家治理能力和治理水平。要持续深化“放管服”改革的重点领域和关键环节,进一步推进简政放权,持续激发市场活力,进一步加强事中事后监管,优化公平竞争的市场环境,大力提升政府服务,为各类市场主体和群众办事提供便利。

   (三)以政府职能整合为基础,优化政府机构设置和职能配置

   优化政府机构设置和职能配置,是深化行政体制改革的重要任务。突出职能整合为导向,是能够成功实现改革的关键因素。要重点围绕五大职能开展政府职能整合与归并:紧紧围绕政府的经济调节职能,进行机构整合,调整优化政府机构职能,合理配置宏观管理部门职能;紧紧围绕市场监管职能整合,进行职能机构调整,强化党中央有关机构的职能,加强政府有关监管部门的职能,大力深化行政综合执法体制改革;紧紧围绕社会管理职能整合,优化党中央、国务院机构设置;紧紧围绕加强公共服务职能,调整优化相关机构;紧紧围绕加强生态环境保护职能,组建自然资源、生态环境等有关机构。

   (四)合理设置地方机构,构建简约高效的基层管理体制

   在中央集中统一领导下,加强宏观事务管理,赋予省级及以下机构更多自主权,统筹优化地方机构设置和职能配置,规范垂直管理体制和地方分级管理体制,构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系。科学设置中央和地方事权,理顺中央和地方职责关系,地方在保证党中央令行禁止前提下管理好本地区事务,构建简约高效的基层管理体制,合理设置和配置各层级机构及其职能,更好发挥中央和地方两个积极性。

   (五)统筹推进中央和地方,强化机构改革的系统性

   深化党和国家机构改革是一个系统工程,任务艰巨复杂,组织实施难度大。必须坚持稳中求进工作总基调,坚持正确改革方向,把思想和行动统一到习近平新时代中国特色社会主义思想上来,统一到党中央关于深化党和国家机构改革的决策部署上来,增强“四个意识”,坚定“四个自信”,坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导,把握好改革发展,稳定关系,坚定信心,抓住机遇,有重点地解决阶段性突出矛盾,把工作做深做细,不折不扣把深化机构改革的要求落到实处。

   (六)完善有关法规制度,推进党和国家机构改革法定化

   要依法管理各类组织机构,加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。一是完善党和国家机构法规制度。加强党内法规制度建设,研究制定机构编制法,增强“三定”规定﹙“三定”主要指定部门职责、定内设机构、定人员编制﹚的严肃性和权威性。全面推行政府部门权责清单制度,实现权责清单同“三定”规定有机衔接,规范和约束履职行为。二是强化机构编制管理刚性约束。强化党对机构编制工作的集中统一领导,统筹使用各类编制资源,加大部门间、地区间编制统筹调配力度。严格执行机构限额、领导职数、编制种类和总量等规定。严格控制编外聘用人员。三是加大机构编制违纪违法行为查处力度,严肃追责问责。

   参考文献

   [1][2][4][5]魏礼群.中国行政体制改革的历程和经验[J].全球化,2017(5).

   [3]张成福.政府治理创新与政府治理的新典范:中国政府改革40年[J].国家行政学院学报,2018(2).

   [作者简介]马宝成,中共中央党校(国家行政学院)应急管理培训中心主任、研究员;安森东,中国行政体制改革研究会理事、信息部主任、高级经济师。

  

  


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《行政管理改革》2018年第10期
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