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刘守英 熊雪锋:中国乡村治理的制度与秩序演变

——一个国家治理视角的回顾与评论

更新时间:2018-10-27 21:52:25
作者: 刘守英 (进入专栏)   熊雪锋  
县以下统一设置乡、民族乡、镇为农村基层行政单位。初级社承担起乡级政府以下地方政权组织的众多功能,高级社的社长等由乡政府指定,人民公社作为“政社合一”的基层组织,将几乎所有生产、经营、居住及迁徙活动都掌握在基层政权手中,主要的农业资源及其分配由基层政权支配(张静,2000)。改造后的中国乡村社会,国家与村庄的关系变成国家与集体的关系。人民公社制度下一切权力集中于国家,公社、大队和小队等各层级成为国家指令下的基层组织,集体作为一级生产单位和行政管理单位,成为一种国家财政不负担、靠集体自己养活自己、一切听命于国家计划的劳动组织。村庄里的农民变成集体组织的社员,政治权力渗透到每个农民家庭,家庭的内部关系、生育子女、婚姻、老人赡养、生产乃至消费等等都受到公社规范的制约(张乐天,1998)。经由不断的改造与渗透,国家建立起对乡村社会的强控制秩序,维系传统乡土社会的非正式制度被削弱。但是,国家强控制秩序面临农业经营低效、乡村发展与利益被剥夺导致的制度低效与农民贫困的潜在威胁。要提及的是,尽管非正式制度被改造,未脱离乡土的农民在集体化制度和户籍制度的作用下被更紧地绑缚于集体村社,长期在乡土社会起作用的非正式制度与伦理规范只是被压抑但并未消亡,一旦正式制度的强制力减弱,这些根植于乡土的非正式制度就会重新发挥作用。

   从制度演化来看,传统治理和强国家控制治理形成的制度安排和治理方式对中国乡村治理的制度变迁与路径选择的影响在以下方面尤为值得关注:一是家庭—家族—宗族作为乡村治理与秩序的内核和稳定器的作用及其变化;二是国家从乡村攫取的程度、方式及其变化;三是国家对代理者的选择、委托代理制度安排对乡村秩序的影响;四是历史传承的非正式制度的作用与演化。

  

三  乡政村治下的乡村治理制度变迁与秩序演化

  

   上世纪80年代开启的农村改革,实质上是一场对集体化时期国家强控制乡村治理方式的解构和朝向转型体制的乡村制度与秩序的建构。重要的制度安排包括:改集体所有、集体经营为集体所有、家庭经营,家庭重新回归乡村治理的微观基础;废除政社合一的人民公社,建立乡镇基层政权作为国家治理乡村的组织;改“三级所有、队为基础”的乡村治理结构为村庄自治。

   (一)家庭制度回归成为乡村秩序的微观基础。集体所有、集体经营是传统集体制度的基本制度安排。面对集体化农业的绩效不佳,改革的制度选择是,在集体所有不变前提下,改集体经营为家庭经营。即便如此,回归家庭经营制度对传统集体体制也具有“革命”性质,因为只有在集体经营下,国家对集体才能实施有效的控制。因此,改变集体经营的进程经历了从“不允许”到“长期不变”的权利开放,即从“不许分田单干”到限于“某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户”,到允许“长期‘吃粮靠返销,生产靠贷款,生活靠救济’的生产队、群众对集体丧失信心的,可以包产到户,也可以包干到户”,到承认包干到户、到组等等都是社会主义集体经济的生产责任制,直至政策明确“联产承包责任制和农户家庭经营长期不变”,最终以法律确认家庭承包制度是中国农业基本经营制度。从地权安排上,家庭承包制度通过将集体的土地和其他生产资料以合约议定承包给农户,农户获得一定期限的土地剩余索取权;从治理制度来看,家庭制度的回归实质上是传统乡村秩序稳定器的复位,由此带来家族、宗族、村社公私关系以及一系列非正式制度回归。修缮族谱、建立宗祠、拜祭祖宗、寻亲问祖在农村兴盛,宗族的团结辅助农民抵御个体难以承担的自然和经济风险。

   (二)乡镇政权作为国家控制乡村的中枢。家庭制度作为乡村治理微观基础的回归,直接动摇国家全面控制乡村的政社合一人民公社体制。一方面,国家需要的农产品直接通过农地承包合约而不再需要通过集体组织即可更低成本获得,另一方面,土地分包到户后继续维持控制产出和农民的政社合一制度已没有必要。国家必须找到替代人民公社来控制乡村的制度安排。1982年的法律和政策安排将“人民公社改为乡,人民公社管理委员会改为乡人民政府,人民公社基本核算单位改为农村集体经济组织”。政社合一的人民公社体制到1984年在全国范围废除,取而代之的是乡政村治体制。这一体制的初衷是实行政社分设,乡政府只负责辖域的行政职能,但是,实际职能行使和制度安排都不支持这一预设。一方面,乡镇政府为了完成大量经济社会管理职能,不得不设立农技站、水利站、农机站、种子站、司法所、财政所等所谓“七站八所”。另一方面,赋权以后的乡镇在财政上并没有赋能,维系这个庞大体制运转的主要手段是靠“抓经济”和赋予合法摊派权。在财政安排上,1980年实行“划分收支,分级包干”财政管理体制,地方在固定收入上解比例、调剂收入上解比例或定额补助数额内,自己安排收支,自求财政平衡(林尚立,1998)。1983年建立乡政府一级财政和预算决算制度,明确收入来源和开支范围,乡镇财政筹集资金既来自国家预算内资金,更多来自预算外资金和乡镇自筹资金(杨善华、苏红,2002)。1987—1993年期间改为“财政包干”制,基层政府在完成上缴后获得了财政收入剩余控制权,他们通过“抓经济”获得更大财政盈余的激励增加。1994年实行分税制以后,乡镇政府一方面通过预算内收入保“吃饭”,另一方面通过谋发展增加地方可支配税收和土地等制度租金,在收入攫取权上,允许基层政权向农民制度化摊派来保证政权运转的经费来源。国家规定的农村税费中,除了上缴国家的农业税收,还包括留在乡镇政府的由农民承担的费用和劳务,这些国家法定的费用和劳务包括,依照法律、法规所承担的村(包括村民小组)提留、乡(包括镇)统筹费、劳务(农村义务工和劳动积累工)以及其他费用。农村基层通常将它们简称为“三提五统”和“两工”。所谓“三提”是指农户上交给行政村的公积金、公益金和管理费三种提留费用;所谓“五统”,是指农民上交给乡镇政府的教育附加费、计划生育费、民兵训练费、乡村道路建设费和优抚费等五项统筹费,事实上,基层政府还通过搭车收费获取更多非制度性收入。

   (三)村民自治。随着集体农地经营权的下放和人民公社制度的废除,村庄制度安排成为乡村秩序的重大事项。1982年《宪法》在明确乡镇政权法律地位的同时,也赋予村委会群众性自治组织的法律地位,规定“农村按居民居住地区设立的村民委员会是基层群众性自治组织,村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举,村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”同年各地开展建立村委会试点。1983年明确村民委员会是基层群众性自治组织,不再是基层政权的一部分。生产大队也陆续改为村委会,1986年要求村(居)民委员会进一步完善村规民约,发挥其自治组织作用。1987年明确建立社区性、综合性的乡、村合作组织,村一级可单设合作机构或由村民委员会将村合作和村自治结合为一体,村党支部、村民委员会和合作组织干部经过选举产生。1987年全国人大常委会通过《村委会组织法(试行)》,1988年6月起村民自治在全国普遍展开。到1994年底,全国已有22个省市自治区,50%以上的村建立起村民代表会议制度(徐勇,1997)。1998年11月全国人大常委会正式颁布修订后的村委会组织法,明确村民自治的基本原则是自我管理、自我教育、自我服务,在实践中又具体化为村民的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四项民主权利和民主制度。村民自治在制度上不断完善:民主选举规范化,截至1999年底全国19个省份按照新颁布的村委会组织法进行选举,并对选举中诸如选举委员会构成、选票设计、选民构成、候选人提名以及选举现场布置、计票等进行了规范(项继权,2005);推进基层党内民主选举,村党支部领导班子成员实行“两推一选”和“公示制”。

   (四)乡政村治的秩序结构与治理困境

   80年代开启的农村改革,改变了国家全面统制乡村的制度安排,由此形成不同于集体化时期的秩序结构,国家不仅解除对乡村的控制,也减低了对乡村的攫取,出现国家与农民关系的缓和;乡镇政权成为乡村治理的主体,但是在国家下派乡镇的事权有增无减、赋能不足情况下不得不允许其合法化摊派、加上乡镇政府的法外搭车,造成基层政权与农民关系的日益紧张;在村庄一级,尽管正式制度安排不断朝向自治化方向。但是,由于乡镇政权职能的行使和资金来源高度依赖乡村组织,加上国家政权体系施加的对村庄的实际控制继续存在,村民自治并未成为维持村庄秩序的主要制度安排。

   1、国家的攫取程度减低,国家与农民关系缓解。改革以来,国家对乡村的直接攫取减少。一是粮食征购制度的改革减低农民对国家的间接贡赋。农村改革以来,国家通过提高征购价格、降低征购指标、缩小征购范围以及调整征购方式来缓解粮食征购造成的国家与农民的紧张关系。1979年时提高粮食征购价格并逐步减少征购量,1981年起赋予生产队自行决定种植面积和处置剩余产品的权利,1983年允许农民非统购派购产品多渠道经营,1985年改革农产品统派购制度大部分农产品实行合同定购和市场收购双轨制,1986年减少合同定购数量、扩大市场议价收购比重,1992年实现粮食收购、经营和市场全面放开,1995-1997年实行两线运行并两次大幅度提高粮食价格,1998年后先后实行粮食顺价销售,放开主销区、保护主产区等一系列改革,国家通过粮食征购制度向农民攫取的制度解除。二是国家向农民收取的直接税赋占农民收入的份额不断下降。国家向农民征收的正税一直按照1958年制定的《农业税征收条例》标准收取。从1978年到2002年,国家以正税从农民头上征收的农业税总额只占农民家庭总收入的1.35%(参见图1)。

   2、乡镇政权与农民关系的紧张。乡村两级为了维持正常运转、进行必要的乡村公共建设、完成上一级政府下达的各种任务,在没有相应经费投入的情况下只能在农民承担的费用、劳务上“动脑筋”,通过集资、摊派、罚款的形式向农民汲取政策外的收入(吴理财、李世敏等,2015)。由此,形成所谓“头税轻、二税重、三税是个无底洞”格局,头税即指农业税收,二税指政策允许各级政府向农民征收的相关税收、集资和乡镇统筹、村提留等税费负担,三税是指各级政府搭车收取的所谓“乱收费、乱罚款、乱摊派”。由于地方政府行为失范造成农民的不满,中央政府不得不持续进行以减少乡镇人员为实质内容的乡镇撤并、机构精简和人员分流。1986年在全国各地推行乡镇撤并,1993年的政府机构改革进行了乡镇合并和人员、机构精简,乡镇人员编制精简了42%。1999年对乡镇采取适度撤并、压缩财政供养人员和裁撤事业编制等改革。到2002年,全国乡镇区划数量为44850个,比1986年、1993年和1999年分别减少了39168个、10013个和5900个,年均减少幅度为7.18%、8.32%和22.96%(参见图2)。

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文章来源:《农业经济问题》2018年09期
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