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喻忠恩:职业教育改革的模式选择及政府角色

更新时间:2018-10-25 23:11:14
作者: 喻忠恩  

  

   很显然,作为我国职业教育改革顶层设计,《决定》为我国职业教育的现代转型提出了一个新的思路。《决定》所提出的“政府推动、市场引导”的办学原则表明,职业教育资源的配置应该发挥市场的基础性作用;职业教育改革的根本出路在办学体制、管理体制的改革,打破目前政府主导学校办学的职业教育发展模式。这是因为,在现行办学体制和管理体制之下,企业、行业无法真正深度参与职业教育。尽管我国出台了一大批校企合作、产学结合的政策、法规,但是由于企业没有被真正纳入并作为职业教育发展的基本要素,这些政策、法规的实际意义并不大。就企业参与职业教育而言,单纯的法规约束企业参与是最低层次的,以利益来激励企业参与次之,而让企业作为职业教育的办学主体才是根本之道。惟其如此,企业才能真正介入到职业教育中来,职业教育人才培养才能真正与企业自身发展融为一体。因此,根据《决定》,新一轮职业教育改革的方向是,推动包括企业在内的社会力量举办职业教育,建立开放多元的中国特色的职业教育体系。这种体系简而言之,就是职业教育的社会化、市场化。如是,职业教育会因为外部、内部的竞争而激发生机与活力,包括办学资金、人才培养质量等在内的许多问题会迎刃而解。

  

   显然,这种改革目标的实现,沿用原有的诱导式改革显然是行不通的。只有通过办学体制、管理体制的倒逼式改革,主动让企业、行业参与乃至举办职业教育,从而与现有职业院校形成平等竞争的态势,进而迫使这些职业院校主动进行改革以求生存,提升自身的发展能力,从而形成促进地方经济社会发展的能力,发挥职业教育应有的作用。教育发达国家的经验表明,只有倒逼式改革才能激活职业教育的生命,也只有倒逼式改革才能激发职业教育应有的活力。这种改革较之于诱导式改革的优点在于:从政府的角度来看,可以避免资金浪费;从社会的角度来看,可以提高教育效益;从个人的角度来看,有益于满足对高质量教育的需求。

  

   那么,从结果的角度来讲,这种改革是有效的,但为什么难以推动呢?笔者认为,长期的计划经济时期的教育管理体制下的惯性以及教育主管部门的诱导式改革模式,使得职业院校形成了一种改革“路径依赖”,并在“等待”中逐渐形成使自己成为改革的自觉或不自觉的“抵制者”。

  

   从职业院校来看,他们本身并不具备自主改革的资质。但是,他们完全可能成为一种不可忽略的抗拒改革的消极因素。对于职业院校教职员工这一庞大的群体来说,他们中的绝大多数已经习惯于国家事业单位的管理方式,习惯于诱导式改革带来的有限的影响,因此如有可能他们宁愿选择接受职业教育一步步的滑落,而尽量避免在职业教育改革过程中受到直接的冲击。事实上,就绝大多数职业院校的教师而言,由于本身即是应试教育的产物,他们习惯于类似普通教育的“传道、授业、解惑”的教学形式,教学活动长时期游离于实际的生产、经营乃至社会生活之外,他们缺乏应有的与行业、产业对接的基本素质。职业教育社会化改革一旦实施,多数职业院校将面临严峻的生存问题,教师队伍中的许多成员将面临难以生存的困境。这就是长期以来我国职业教育改革领域雷声大雨点小的原因。

  

   从教育主管部门来看,目前职业教育改革动议出自上层,但仅靠作为中层的教育主管部门确实难以推动。职业教育与普通教育不同,其基本要素更多,涉及面更广,因而改革的推行更复杂,作为落实并实施国家职业教育改革设计的教育主管部门根本无力去推动。教育主管部门作为职能部门可以牵头制定政策,但其控制面主要在学校,涉及到企业等其他方面的政策实施、调控、监督等远非他们能力可及。因此,实施以资金、政策为筹码的诱导式改革,教育主管部门尚有作为的空间;而一旦涉及体制性变革,教育主管部门则无能为力。因此,倒逼式改革一定要由政府来主导才有可能。而从我国多数省级地方政府来看,或对于《决定》的理解不充分,或对于《决定》所要求的改革不敢尝试,尤其是不敢突破现有的体制性障碍。这也是《决定》颁布已经四年,但鲜有地方政府落实《决定》的具体改革方案出台。由于缺乏政府层面的改革设计,教育主管部门只能是以地方文件传达中央文件。

  

   由此,我们认为,《决定》所设定的目标不能期望按照目前的改革思路去实现,也不能依赖这种单靠教育主管部门去推动职业教育改革发展的路径。在目前我国现行职业教育办学体制底下,改革办学体质的关键还在于地方政府。政府实施体制性改革的决心,以及对职业院校改革的体制推动,是职业教育改革根本动力。从这个意义上讲,倒逼式改革不是政府的退出,而一定是在政府的主导下改革方可能进行。只是,在这个改革的过程中,政府不再充当职业教育办学主体作用,不再过多介入具体的微观的职业教育活动,而是充分利用政策与法规的约束和激励机制,发挥其在职业教育发展过程中的重要推动作用。这显然是《决定》提出“政府推动,市场引导”,而不再沿用“政府主导、行业引导、企业参与”办学原则的根本原因。显然,如果政府做不到这一点,或者不愿意做到这一点,职业院校的改革不可能真正实施。

  

   三、改革模式转变与配套政策

  

   当然,职业教育改革不会是一帆风顺的。职业教育改革同样也存在利益调整的问题。同时,在企业成为职业教育重要办学主体的情况下,不可避免地会产生一些改革衍生的社会问题。对此,我们也应该有清醒的认识以及相应的应对策略。

  

   新一轮改革面临的最大问题是如何安置现有职校教职员工。毋庸讳言,职业教育办学体制改革后,由于竞争机制的引入,会导致相当一部分职业院校尤其是办学实力较弱的公办院校,会由于缺乏足够的竞争力而出现规模缩减甚至停办的现象,并由此这些院校教职员工的失业,从而对社会稳定可能会造成一定程度影响。事实上,这也是我们虽然清楚办学体制改革势在必行,但实质性改革的启动不断推迟的一个重要原因。同时,新一轮改革实施后的一个时间段内,由于新体制建立和完善需要一个过程,职业教育现存的问题可能会显得更加突出。其中,比较显性的是招生问题。如所周知,由于近年来职业教育尤其是中职教育规模开始下降,部分学校招收生源不足,由此导致出现了招生过程中比较严重的违规违法招生的现象。尽管我国各级教育部门多次颁布相关法规,试图进行严格规范,但这种招生乱象还是比较普遍地存在。尽管从长远来看,随着办学主体的进一步多元化、指令性乃至指导性招生计划放开,职业院校招生由于依靠市场的调节,在最大程度上克服了现存招生政策的诸多弊端而变得更加有序,但在改革的最初一个时期内,这种违规违法招生的问题不仅不会得到缓解,反而会变得更加突出。此外,企业的规范化办学、人才培养质量监控、混合所有制管理等一系列问题也会凸显。

  

   由于这些风险的存在,多数地方政府在启动职业教育改革的问题上顾虑重重,以致改革的行动一再拖延。如果职业教育改革无期限往后退,其后果无非是教育规模持续下降,社会(学生、家长、企业)对职业教育的期望值进一步降低,进一步的影响是社会经济发展底气不足、社会转型迟滞乏力。而在这个过程中,部分职业院校破产、人员失业的问题尽管同样存在但不会在一个较短的时期内爆发。但是,慢性病同样也是足以致命的,而其后遗症更将变本加厉。职业教育新体制的产生,不啻是现有体制的脱胎换骨。因而对于职业教育改革而言,我们应该在正视问题的前提下,坚定改革方向,稳步推进办学体制和管理体制改革。否则,只会导致问题累积越来越多、改革的代价越来越高。

  

   考虑到现有职业院校的改革承受能力,体制性改革可以在政府主导之下分步实施。先进行一定数量的增量改革,即先通过相关政策、法律手段,支持企业、行业举办职业院校,与现有公办职业院校同台竞争、共同发展;其次,对现有公办职业院校进行管理方式改革,支持企业、行业对现有职业院校实行控股,实施职业教育混合所有制改革,以不断增强职业院校的生存与发展能力。最后,政府通过改革职业院校财政拨款方式,改变职业教育政府办学的发展模式,从而建立多元竞争的办学格局。这种渐进式的倒逼改革既可以逐渐实现职业教育现代转型的终极目标,也可以最大程度减少改革可能带来的冲击。

  

   同时,为适应企业作为办学主体的现代职业教育新体系的建立与发展,政府必须同步完善改革的配套措施,建立一套全新的法律法规体系以及管理体制体系,以确保改革的稳步进行。首先是建立完备的法律法规体系。明确企业在职业教育中的主体作用和功能定位,以及企业相关的权利、义务和责任,为企业主体作用的发挥提供法律保障;明确企业办职业院校的法律属性,赋予其合法的身份和地位;明确对未承担相应义务企业的惩罚措施。其次,应建立完善的督察机制。政府应充当社会公众的监护人及企业利益与社会利益的协调仲裁人,以行政干预和经济调控为手段,引导并监督企业履行社会责任的程度和方向,纠正或惩处企业逃避社会责任的行为,保证企业切实有效地履行社会责任。[⑥]

  

   当然,职业教育的体制性改革成效不会立竿见影,而现在所做的无疑是着眼于二十年乃至三十年之后职业教育以及经济社会的长远发展。这对于那些急功近利的改革者来说,是一个重大的考验。因此,对于职业教育改革,我们既要有断臂自救的勇气,亦要有为子孙后代造福的胸怀。

  

   (原文刊于《职教通讯》2018年15期)

  

   喻忠恩,教育学博士,副研究员,广东技术师范学院职业教育研究院专职副院长。

  

   [①]时晓玲:《中教观察:中职示范校建设重规模更应重内涵》,《中国教育报》2011-11-11第2版

   [②]丁昭渝:《示范校建设资金使用的思考与探讨》,《科学咨询》 2014 (35) 。

   [③][美]弥尔顿·弗里德曼著,张瑞玉译:《资本主义与自由》商务印书馆,2011年,110页。

   [④]鲍尔:《21世纪世界职业教育》,《教育展望(中文版)》,2001(01)。

   [⑤]刘亚荣:《政府主导,为何会偏离社会需要》,《中国教育报》(2014-04-28)第6版。

   [⑥]喻忠恩:《职业教育的革命性变革:从政府办学到企业办学》,《职教论坛》(2016-09)。

  


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