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章志远:《行诉解释》对行政审判理念的坚守与发展

更新时间:2018-10-23 01:07:20
作者: 章志远  

  

   【摘要】 《行诉解释》在尊重立法原意和总结司法经验的基础上,围绕行政审判三大理念的落实作出了一系列新的规定,体现了坚守与发展相结合的制定思路。在解决行政争议方面,新司法解释在坚持公正取向的同时,通过送达、调解、简易程序等灵活机制的设立,促进行政争议的高效化解;在行政诉权保障方面,新司法解释在诉讼条件具体化和立案登记内涵精确化的同时,通过诉权不当行使规制措施的设定,促进当事人理性平和地行使诉权;在监督依法行政方面,新司法解释在落实行政行为合法性审查原则的同时,通过履行判决界限、规范性文件引用等尊重行政判断权的规定,促进法治政府的实现。新司法解释的正确理解和精准实施,能够进一步凸显行政审判制度在国家治理体系现代化中的卓越地位。

   【中文关键词】 行诉解释;行政审判理念;坚守;发展

  

   2018年2月7日,最高人民法院以法释[2018] 1号形式正式发布《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《行诉解释》)。《行诉解释》既是对最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释[2000]8号,以下简称“《若干解释》”)和《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释[2015] 9号,以下简称“《适用解释》”)的系统整合和全面覆盖,也是对2015年5月1日开始实施的新《行政诉讼法》基本精神的精准对接和全面贯彻,标志着中国特色行政审判制度已经迈进新时代。新《行政诉讼法》第1条将“解决行政争议”“保障行政诉权”和“监督依法行政”确立为行政审判的二大理念,通过一系列新制度的规定力图解决长期以来困扰行政审判的“立案难、审理难、执行难”的问题。作为连接新法与审判实务之间的桥梁,《行诉解释》既尊重新法原意又体现制度创新,较好地处理了行政审判理念坚守与发展的关系。本文不揣浅陋,通过对《行诉解释》若干规定的深入剖析,揭示其在传承和发展行政审判理念上的具体表征,希冀进一步推动我国行政审判制度在新时代的发展。


一、解决行政争议:公正与高效兼顾


   党的十九大报告明确指出:“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”在社会转型的时代洪流之中,行政争议的数量和处理难度都不断增加。[1]行政审判制度能否担负起充分有效化解行政争议的重任,已经成为衡量国家治理体系和治理能力现代化不可或缺的内在标准。新《行政诉讼法》第1条明确将“解决行政争议”列为行政审判制度的目的之一,并以“公正”审理行政案件取代“正确”审理行政案件,彰显出行政审判制度向诉讼原初争议化解功能的回归。[2]三年来,人民法院认真践行新《行政诉讼法》基本精神,既注重行政行为的合法性审查,也注重实质性化解争议。在行政审判活动过程中,提倡发挥法官的能动性、创新性,防止就案办案、机械司法,积极拓宽多元化解纠纷机制,力求“案结事了人和”。[3]

   《行诉解释》作为新《行政诉讼法》的具体化者和晚近行政审判经验的集大成者,在实质性化解行政争议方面着墨甚多,彰显出对公正、高效解决行政争议理念的坚守和发展。总体来看,审判体制和诉讼程序是关涉行政争议妥善化解的最重要的两项制度安排。在审判体制方面,新《行政诉讼法》第18条第2款规定:“经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”“在法定管辖的同一条款中又同时设置跨行政区域管辖的规定,同样是打破常规之举,体现出修法者对彻底根除‘行政干扰司法’的改革诉求。”[4]《行诉解释》第3条第2款规定:“铁路运输法院等专门人民法院审理行政案件,应当执行行政诉讼法第十八条第二款的规定。”这一规定既是对三年来全国范围内铁路运输法院集中管辖行政案件改革成果的及时记载,也为今后行政审判体制改革的进一步探索预留了空间,对营造公正解决行政争议的社会环境具有重要推动作用。在诉讼程序方面,新法有关行政复议机关维持决定作共同被告、规范性文件附带审查、一并解决相关民事争议等一系列新规定,都有助于促进行政争议的公正解决。《行诉解释》的很多细化性规定,则进一步践行了公正解决行政争议的理念。例如,与《适用解释》第9、10条有关复议机关作共同被告案件的审理规定相比,《行诉解释》第135、136条将先前四处的“复议程序”一律修改为“复议决定”,既坚持了行政行为合法性审查原则,也有利于双被告案件中行政争议的公正解决。又如,《行诉解释》第147条规定:“人民法院在对规范性文件审查过程中,发现规范性文件可能不合法的,应当听取规范性文件制定机关的意见制定机关申请出庭陈述意见的,人民法院应当准许。”这一规定为规范性文件附带审查中争议的公正化解提供了程序保障,是对新法有关规范性文件附带审查制度的重要发展。

   新《行政诉讼法》实施三年来,人民法院行政案件受理数量快速增长,案多人少的矛盾开始显现。特别是立案登记制实施以来,人民法院行政案件出现了很多新情况新变化,司法资源的有限性与案件审理的及时性和诉权回应的精确性之间的紧张关系凸显。法谚曰:迟来的正义非正义。为了积极应对行政审判实践新需要,《行诉解释》在及时高效化解行政争议方面增加了大量匹配性规定,有望缓解当下人民法院行政审判工作面临的压力。这些旨在提升行政争议解决效率的新规定主要包括:第一,灵活多样的送达方式。《行诉解释》第52条规定:“人民法院可以在当事人住所地以外向当事人直接送达诉讼文书。当事人拒绝签署送达回证的,采用拍照、录像等方式记录送达过程即视为送达。审判人员、书记员应当在送达回证上注明送达情况并签名。”这一规定有望切实摆脱“送达难”的实践困境,避免司法资源陷入疲于奔命的境地。第二,特殊情形之下的快速处理机制。在当下的审判实践中,个别当事人或者代理人出于向法院施加压力、借机发泄个人不满等目的,或频繁启动回避申请,或在庭审中不缄其口。这些举动既干扰了行政审判秩序,也损害了司法权威,需要得到有效遏制。为此,《行诉解释》第74条第3款规定:“对当事人提出的明显不属于法定回避事由的申请,法庭可以依法当庭驳回。”第80条第1款规定:“原告或者上诉人在庭审中明确拒绝陈述或者以其他方式拒绝陈述,导致庭审无法进行,经法庭释明法律后果后仍不陈述意见的,视为放弃陈述权利,由其承担不利的法律后果。”这些快速处理机制的建立,对于提高行政审判效率具有重要的推动作用。第三,迳行调解的适用条件。新《行政诉讼法》在坚持行政案件“不适用调解”的原则前提下,又适度开放行政赔偿、补偿及自由裁量权行使案件可以调解。《行诉解释》第84条赋予人民法院相对自主的调解选择权,即只要认为法律关系明确、事实清楚,在征得当事人双方同意后,可以迳行调解。第四,简易程序的具体运作。在普通程序之外增加简易程序是新《行政诉讼法》的重要内容之一,其目的就在于“提高审判效率、降低诉讼成本”。[5]《行诉解释》则列举了简易程序的具体运作规则,包括“用口头通知、电话、短信、传真、电子邮件等简便方式传唤当事人、通知证人、送达裁判文书以外的诉讼文书”、“举证期限由人民法院确定,也可以由当事人协商一致并经人民法院准许,但不得超过十五日”以及“当事人双方均表示同意立即开庭或者缩短举证期限、答辩期间的,人民法院可以立即开庭审理或者确定近期开庭”等。这些打破常规的简便式、快捷式程序规定,有望使人民法院更加及时地处理大量相对简单的行政案件,进而实现司法资源的合理配置。

   回顾我国行政审判制度的发展历程,可以看出最高人民法院始终根据时代需求及时进行政策调整。早在2007年4月,最高人民法院就下发《关于加强和改进行政审判工作的意见》,首次将“化解行政争议”与“保护合法权益”、“促进依法行政”和“优化司法环境”一起明确规定为人民法院行政审判工作的四大主要任务;2008年2月,最高人民法院又发布《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》,对行政审判实践中的协调结案做法予以认可,并将“妥善化解行政争议”作为其制定依据。这些实践创新和政策调整顺应了社会转型时期的客观需要,直接为新《行政诉讼法》行政审判目的条款的修订提供了智识来源。《行诉解释》则在新《行政诉讼法》保障人民法院依法独立行使审判权的基础之上,以“行政争议的实质性化解”为导向,进一步实现了行政审判机制的优化,适应了新时代对行政审判工作的新需要。[6]

  

二、保障行政诉权:有效与规范并举


   诉权理论被誉为民事诉讼法领域的“哥德巴赫猜想”,与诉讼标的理论、既判力理论一起并称为诉讼法学二大基础理论。行政诉讼脱胎于民事诉讼,行政诉权理论与实践的发展自然也受到民事诉权的影响。行政诉权是一种基于行政争议的发生,行政法律关系当事人请求法院依法公正行使行政审判权解决行政争议的权利。除了具备司法请求权、权利救济权等诉权的一般属性外,行政诉权还具有对抗性、动态性和两造不对等性等特质。行政诉权保障不充分一直是我国行政审判实践面临的瓶颈,也是《行政诉讼法》修改需要着力解决的难题。适逢党的十八届四中全会提出“有案必立、有诉必理”的诉权保障目标,新《行政诉讼法》通过保障行政诉权“宣示性”条款的设置、受案范围的扩大、登记立案制的施行等一系列新规定力图彻底扭转“立案难”的局面。甚至可以说,“切实保障行政诉权行使”的理念一直流淌在新法的字里行间中。[7]

   新《行政诉讼法》实施三年来,当事人诉权保障状况总体上得到了相当程度的改善,但实践中也出现了一种当事人诉权不当行使甚至滥诉的苗头。尤其是在政府信息公开、举报投诉、行政机关上下级层级监督等领域,滥诉现象还呈现出可能蔓延的势头,一些法院和行政机关不堪其扰。《最高人民法院公报》2015年第11期所刊载的“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”中,“滥用诉权”概念首度被正式认可。[8]随后,最高人民法院在“张红玲等诉北京市海淀区人民政府信息公开案”、[9]“李帮君诉中华人民共和国公安部信息公开案”[10]等一系列信息公开案件中,均再次重申了“诉权行使应有合理边界”“公民应理性、正当行使诉权”以及“法院有义务识别、判断当事人是否不当行使诉权”等理念,为及时发布n《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》(法发[2017] 25号)奠定了基础。因此,准确理解立案登记制度的内涵、细化起诉条件的具体规定进而保障行政诉权有效和规范行使就成为《行诉解释》的重要使命。

《行诉解释》除了在第53条重申“依法保障当事人行使诉讼权利”外,还围绕提起诉讼条件的具体化和立案登记制内涵的精确化作出了大量配套性规定,从而有效保障了当事人诉权的行使。首先,《行诉解释》第54条列举了当事人提起诉讼应当提交的详细材料,并在第55条明确规定“材料是否完备”是人民法院审查决定登记立案的条件之一;其次,《行诉解释》第67、 68条还分别针对新《行政诉讼法》第49条起诉条件中的“有明确的被告”和“有具体的诉讼请求”进行了解释和列举,并规定了人民法院在立案登记审查过程中的释明义务;最后,与《适用解释》第1条第2款的规定相比,《行诉解释》第53条第2款删除了“接收起诉状”之前的“一律”二字,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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