返回上一页 文章阅读 登录

章志远:《行诉解释》对行政审判理念的坚守与发展

更新时间:2018-10-23 01:07:20
作者: 章志远  
充分表明人民法院对起诉状本身并非不经任何必要的形式审查而照单全收,从而消除了一段时间以来对立案登记制存在的误解。这些规定对于正确把握起诉条件和理解立案登记都具有重要的指导作用,能够有效落实诉权保障的基本理念。

   党的十八大报告首次提出“全民守法”的法治建设目标,党的十九大报告则首次提出“培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态”的社会治理目标。就行政诉权行使而言,按照全民守法和积极社会心态的目标要求,都需要依法加以规范引导。新《行政诉讼法》实施以来,信息公开等局部领域出现了较为明显的滥诉现象。当事人这种滥用诉讼权利的行为不仅浪费了有限的司法资源,而且加重了行政机关一方不必要的诉讼负担,不利于营造全民守法的社会氛围。诚如“陆红霞案”的主审法官所言:“无利益即无诉权,保障权利同时也意味着对权利滥用的限制,起诉权并不因其基本权利的属性就可以不受任何限制。”[11]

   《行诉解释》以诉权规范行使为导向,通过一系列新规定促进当事人理性平和地行使诉权。这些重要的诉权行使规则主要包括:第一,投诉举报者原告资格的必要限制。在近年的行政审判实践中,投诉举报类行政案件在部分地区数量激增。一些与自身合法权益没有关系或者与被投诉事项没有关联的“职业打假人”“投诉举报专业户”,利用新法立案登记制度降低门槛的机会,反复向主管行政机关进行投诉。无论被投诉机关是作出还是不作出处理决定,他们都会基于施加压力等不当目的提起行政诉讼。这种诉讼泡沫现象对人民法院和行政机关都造成了很大干扰,需要及时予以回应。为此,《行诉解释》第12条在解释“与行政行为有利害关系”时特别明确指出,只有符合“为维护自身合法权益向行政机关投诉,具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的”公民、法人或者其他组织,才享有原告主体资格。这一规定从根本上否定了“职业打假人”的原告资格,能够使人民法院摆脱不必要的干扰。第二,受案范围灰色地带的明确。新《行政诉讼法》以“行政行为”全面取代“具体行政行为”,虽然具有扩大受案范围的现实功效,但也形成了更多较为模糊的中间地带。在行政审判实践中,有的地方出现了对可诉行政行为标准把握不准、尺度不一现象,客观上助长了诉权滥用的蔓延。为了明确可诉行政行为标准、规范行政诉权行使,《行诉解释》新增了“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”“行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为”“上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为”“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”等五种不可诉的行为,有效地防止了诉权滥用的发生。第二,不当行使诉权行为的惩戒。《行诉解释》尽管没有明确使用“滥用诉权”的概念,但在第82条直接针对“当事人之间恶意串通,企图通过诉讼等方式侵害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的”的行为,依次开列出“裁定驳回起诉或者判决驳回请求”“罚款”“拘留”“追究刑事责任”等一系列司法应对举措。这一规定对于防范恶意诉讼、引导当事人规范行使诉权具有重要作用,有望扭转局部领域的行政审判乱象。

   回顾我国行政审判制度的发展历程,可以看出最高人民法院始终围绕诉权保障的永恒主题,通过发布司法文件、典型案例等多种方式促进诉权保障目标的实现。事实上,从早期原告的“不敢告、不愿告、不会告”到世纪之交的“非正常撤诉”激增,从修法前的“立案难、审理难、执行难”到新法实施后“裁驳率”的直线上升,直至晚近局部领域可能蔓延的滥诉现象,表明我国行政诉权保障不足依旧是现阶段行政审判面临的主要矛盾。为此,在《行诉解释》的贯彻实施过程中,需要牢固树立诉权保障的至上原则,使诉权行使活动规范有效展开,慎重对待可能出现的滥诉现象,避免走向审判权“越界”甚至“滥用”的新误区。[12]

  

三、监督依法行政:审查与尊重结合


   诚如学者所言:“行政审判从本质上而言是‘权力对权力的审判’,是‘强力对付强力的游戏’。这就决定了审、辩双方的对抗和冲突成为行政审判的主要矛盾,它决定着整个行政审判的性质,并左右着行政审判的进展和结果。”[13]在我国,通过司法审查行政行为的合法性实现对行政权力的监督是行政审判的重要使命。特别是新《行政诉讼法》第1条删除了“维护”二字,仅将“监督行政机关依法行使职权”作为行政审判制度的目的之一,彰显出行政诉讼制度在行政权监督体系中的重要地位。《行诉解释》遵循立法原意,通过一系列具体机制的建立落实审查行政行为合法性原则,并辅之尊重行政的现实立场,体现了审查与尊重的完美结合。

   就落实行政行为合法性审查原则的机制设计而言,《行诉解释》的规定集中体现为四个方面:第一,明确了特殊形态被告的诉讼主体资格。除了规定村委会、居委会、事业单位及行业协会依据法律、法规、规章授权实施行政行为的被告资格外,《行诉解释》第21条还就开发区管理机构及其职能部门的被告资格问题作出了明确规定。具体的识别标准是批准该机构设立的政府级别:国务院及省级人民政府批准设立的,开发区管委会及其所属职能部门都具有被告资格;其他层次的开发区则只有开发区管委会才是唯一的被告,开发区管委会没有行政主体资格的则以设立该机构的地方人民政府为被告。这一规定具有重要的现实意义,有助于将形形色色的开发区管理机构及其职能部门的行为纳入司法审查的范围之内,真正落实“有权必有责、用权受监督”的理念要求。第二,举证责任的特殊安排。除了细化非法证据排除的规定外,《行诉解释》第47条还就赔偿、补偿案件中的举证责任作出了特殊安排。一方面,因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的,应当由被告就该损害情况承担举证责任;另一方面,当事人的损失因客观原因无法鉴定的,人民法院应当结合当事人的主张和在案证据,遵循法官职业道德,运用逻辑推理和生活经验、生活常识等,酌情确定赔偿数额。第三,行政机关负责人应当出庭情形的明示。被诉行政机关负责人出庭应诉是一项富有中国本土特色的制度,有助于领导干部法治思维的锤炼、行政争议的实质性化解和形成社会共识凝练的制度平台。[14]由于缺乏刚性的要求,新法实施以来这一制度并未取得预期的效果。出于更好审查行政行为的考虑,《行诉解释》第129条明确列举“涉及重大公共利益”“社会高度关注”“可能引发群体性事件”以及“人民法院书面建议行政机关负责人出庭”等四类案件,行政机关负责人必须出庭应诉。这一规定真正激活了行政机关负责人出庭应诉制度,能够进一步增强对行政行为的合法性审查。第四,行政复议维持决定合法性的全面审查。行政复议机关作出维持决定担任共同被告是一项颇受争议的制度设计,被认为“欠缺足够的法理支持”。[15]同时,该项具有本土特色的制度创造也承载了激活行政复议纠纷化解功能的理想,被认为是“《行政诉讼法》修改冲击最为显著、影响最为深远的一个条款”。[16]为了进一步发挥这一制度设计的功效,《行诉解释》第135条明确规定“人民法院一并审查复议决定的合法性”“复议机关对复议决定的合法性承担举证责任”,重申了行政复议决定自身的行政属性,丰富了行政行为合法性审查原则的内涵。

   就司法对行政尊重的机制设计而言,《行诉解释》的规定集中体现为三个方面:第一,履行判决适用中裁判时机是否成熟的把握。随着行政不作为案件的增多,如何在尊重行政机关首次判断权的基础上作出能够实质性化解行政争议的判决,关系到司法权对行政权监督的尺度。《行诉解释》第91条规定:“原告请求被告履行法定职责的理由成立,被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的,人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定,判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责;尚需被告调查或者裁量的,应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”这一规定遵循了学理上的“裁判时机成熟”[17]理论,明确了行政裁量依旧存在情形时法院仅能作出一般性的答复判决,体现出对行政机关的尊重。第二,裁判文书对合法有效的规范性文件的引用。新《行政诉讼法》确立了规范性文件附带审查制度,但并未就规范性文件本身在法律适用中的地位作出明确规定。《行诉解释》第100条第2款规定:“人民法院审理行政案件,可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”此举填补了法律规定不明确的漏洞,也体现出对规范性文件制定机关的尊重。第三,行政机关负责人出庭应诉的灵活性规定。在我国现实的行政管理实践中,面对日益复杂繁重的发展任务,行政机关主要负责人普遍面临公务繁忙、分身乏术的窘境,过分强调一把手亲自出庭与客观现实不符。为此,《行诉解释》第128条将“其他参与分管的负责人”也视同法律规定的“行政机关负责人”,第129条还确立了“行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的情况说明”制度,从而尊重了行政系统长期运转的惯例,有助于更富针对性地推进行政机关负责人出庭应诉制度。

   回顾我国行政审判制度的发展历程,可以看出人民法院在落实监督行政机关依法行使职权审判理念方面的持续努力。从非正常撤诉比例的下降到受案数量的节节攀升,从推动行政机关负责人出庭应诉到行政管辖体制的几经变迁,司法对行政的监督效应日渐显现。面对人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,行政机关面临空前的施政压力,加之党和国家机构改革正以前所未有的力度向前推进,司法对行政的尊重实有必要予以重申。在《行诉解释》的贯彻实施和行政审判制度的发展过程中,只有坚持审查与尊重相结合的原则,才能真正适应新时代行政审判监督依法行政理念的切实需要。

   【注释】 *章志远,华东政法大学法律学院教授、博士生导师,法学博士。

   [1]2013-2017年,各级法院审结一审行政案件91.3万件,同比上升了46.2%。参见最高人民法院院长周强2018年3月9日在十三届全国人大一次会议上所作的《关于最高人民法院工作的报告》。

   [2]日本学者棚濑孝雄曾言,审判制度的首要任务就是纠纷的解决,如何通过审判妥善解决纠纷是法解释学的中心课题参见[日]棚濑孝雄:《纠纷的解决与审判制度》,王亚新译,中国政法大学出版社2004年版,第1页。

   [3]江必新:“发挥行政审判作用推进全面依法治国”[中],载《光明日报》2018年1月3日第9版。

   [4]章志远:“突破陈规创新制度体现‘中国问题中药治’”,载《检察日报》2014年12月29日第3版。

   [5]参见全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰2013年12月23日在十二届全国人大常委会第六次会议上所作的《关于<中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)>的说明》。

   [6]行政争议的实质性化解具有三层含义:一是案件已经裁决终结;二是当事人之间的矛盾真正地得以解决,没有留下后遗症;三是通过案件的审理,明晰了此类案件的处理界限,行政机关和社会成员能够自动根据法院的判决调整自身行为。参见江必新:“论实质法治主义背景下的司法审查”,载《法律科学》2011年第6期。

   [7]章志远:“亮点与遗憾:行政诉讼法修改评述—基于国家治理能力现代化视角的观察”,载《法治研究》2015年第1期。

   [8]该案“裁判摘要”指出:“当事人反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的诉讼请求,或者明知无正当理由而反复提起诉讼的,人民法院应对其起诉严格依法审查,对于缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信的起诉行为,因违背了诉权行使的必要性,丧失了权利行使的正当性,应认定构成滥用诉权行为。”参见《最高人民法院公报》2015年第11期,第43页。

   [9]参见最高人民法院行政裁定书(2016)最高法行申4232号。

   [10]参见最高人民法院行政裁定书(2016)最高法行申4405号。

   [11]高鸿:“滥诉之殇引发的再思考”,载《中国法律评论》2016年第4期。

   [12]梁艺:“‘滥诉’之辨:信息公开的制度异化及其矫正”,载《华东政法大学学报》2016年第1期。

   [13]胡肖华等:“行政审判方式的特点研究”,载《法律科学》2000年第5期。

   [14]章志远:“行政机关负责人出庭应诉制度的法治意义解读”,载《中国法律评论》2014年第4期。

   [15]章剑生:“关于行政复议维持决定情形下共同被告的几个问题”,载《中国法律评论》2014年第4期。

   [16]何海波:“《行政诉讼法》修改的理想与现实”,载《中国法律评论》2014年第4期。

   [17]“裁判时机成熟意味着,对于一个即将终结的关于诉讼请求的法院决定而言,所有事实和法律上的前提皆已具备。”[德]胡芬:《行政诉讼法》(第5版),莫光华译,法律出版社2003年版,第443页。

   【期刊名称】《法律适用》【期刊年份】 2018年 【期号】11

  

  


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/112963.html
收藏