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贾康:新技术与数字财政改革

更新时间:2018-10-23 00:58:25
作者: 贾康 (进入专栏)  
这跟1980年首先改革在宏观层面上要以财政实行分灶吃饭为突破口,以及小平南巡以后建立社会主义市场经济、构建间接调控体系,要以1994年分税制改革这个里程碑式的改革为突破口,是一个逻辑。我们现在新的一轮全面配套改革中,财政必须为全局发挥这样不可替代的重要作用。

   再往下第三个层次,是我们今天要重点讨论的,这样一个财政改革中的技术创新和数字化,应怎样认识来加以推进。这个制度创新一定需要和技术创新紧密结合,使两者相得益彰。整个中国财政的制度安排,是我们生产关系的重要组成部分,在生产力创新、技术创新的支持之下,按照马克思主义的原理,它一定要顺应生产力的发展,要顺应数字经济时代提出的客观要求,而在辩证法意义上,制度在一旦形成以后,又不可忽视地对于生产力产生能动的反作用。制度不得到应有的改造的话,它会约束生产力、束缚生产力,我们的计划经济体制,过去就走到成为生产力进一步解放的桎梏这样一种必须改造、不改造死路一条的状况。新的时代,告别计划经济以后走市场经济之路,现在还在发展中——财政改革现在走在半途,在进行时,这个财政改革理应对财政管理的技术创新打开它的空间,调动相关的潜力。同时我们要意识到,在管理层面上看起来,往往难以拒绝的技术创新,一定会倒逼制度创新。在这方面我作为研究者,也很有一些自己的观察和联想。

   前些年在历史角度,大家都特别看重别开生面的黄仁宇先生《万历十五年》等等系列著作里他所强调的,总结中国过去为什么落伍,一个重要原因是中国整个社会管理中无法实现数目字的管理。这就是技术上不行。我国那时的科举制度有特定的意义和作用,它给了底层的人向上走的通道,但就是这个科举,更多注重的是我们所谓国学的那套东西,对于数理化、对于数字化管理的基本技能,在那里面总体而言是可以忽略不计的。这样提拔起来的官僚阶层与整个管理运行体系,就是在数字化管理方面明显落伍,工业革命以后更是显得落伍。这个视角对我们很有启示。当然,在实际生活里更有一些具体的案例给我印象深刻。到了上世纪八九十年代那时,就已注意到计算机正得到应用,90年代初期我在上海调研的时候,当时财政局的一位副局长,是从学者的岗位上、从院校教授的岗位上转过来担任财政局领导职务,他跟我说到,世行软贷款给我们的支持里,有一个很具体的财政局整个办公体系要变成无纸化,这就是数字化形式。财政局工作流程以计算机内部联网以后,一个一个环节前后衔接,无纸化办公。直观看起来,这是管理上提高效率,但是他说,我了解了以后,觉得这个影响可不得了,这是革命性的。为什么呢?计算机连在一起以后,计算机可不讲人情——我们原来都是公文传递,有一个一个环节,每个环节上一两个人、两三个人,可以自己嘀咕,可以在这里面加入中国社会谁都知道避免不了的种种人情因素,一旦无纸化办公、计算机联网了,这个人情往哪儿摆?计算机不认人情,全程透明全链条监督。他说这是革命性的影响,我印象非常深刻。这种新技术应用和新管理流程,对于整个政府怎么样更好实现职能转换,政府怎么样施行公众政策,怎么样使我们的财政管理现代化,其影响可以生发出去看到全局;看起来是一个技术角度的切入,牵一发而动全身,革命性地颠覆了我们过去那种因为必不可少的人情裹在一起、大家都处关系造成的公共资源低效配置,其实是从根基上以技术创新切入以后,去改变整个体系模式。但是做起来,也不是那么简单容易的。我们后来注意到,这种计算机联网,到朱镕基总理那里,他明确提出的是整个政府的各个部门,要至少发展十几个金字号工程——金财、金税、金审、金关、金水、金农,等等,各个部门都有金字号工程,做什么呢?就是计算机联网以后,所有的数据清晰准确,进入数据库,以后在授权之下,各个部门的金字号工程可以对接,一起来掌握整个政府履职所需要的全面信息。这样一来,使自己的科学决策、政策优化,达到一个新的境界。这个逻辑是非常清晰的。在朱镕基总理要求这些金字号工程建设以后,我们金财、金税都是几期来做的。我记得很清楚,当时所有的党组成员一起到黑龙江,在那里召开全国的金财工程工作会议,财政部党组成员还从来没有那么全面出席的阵仗,来组织某一个特定视角上这样一个重点工作。但实际生活中,种种进展之后,我们又承认还有种种的不如意。我们金财金税做了这么多工作,具体解决的问题,现在披露得还有限,咱们内部也听到一些抱怨的话,我不讳言,也在此提一下:比如财政部早早就有计算中心,计算的能力早早就到位了,但是若干年内计算中心主要的工作,是处理财政部机关工作人员的工资条,至于业务司局各种各样的数据,却以种种理由并不进入那个数据库,大家还是本能地希望把自己掌握的信息处理为一个信息孤岛。又比如后来金财金税工程推进过程中,各个地方有所开发以后,怎么让接口能够统一对接起来,成了一个难题。这后面的利益考虑,是不可回避的问题。怎么样把这个机制理顺,能够按照一个很好的逻辑,以技术创新服务于制度创新,制度创新又引领技术创新,我们还在进一步优化和探索的过程中间。

   现在十九大之后,已是把十八大要求的财政改革必须实行全口径预算,进一步提升到十九大所明确表述的全面绩效管理。实际生活中,我国的预算管理形式早就要求了三年滚动预算,后来观察,由于一下做不到严格的预算形式,退而求其次,改表述为三年滚动规划,这种三年财政规划,最后要做到的,还是要追求最后达成三年预算的精细化形式。这一发展趋势,是要求我们必须借助于现在的大数据、云计算,实现高水平的预测,进而以高水平的预测支持我们高水平滚动预算的编制。当然,也要求有政府预算会计准则这方面权责发生制跟收付实现制的结合从而能够瞻前顾后,能够在全面信息提供的情况下,更有利于方方面面主导的工作部门提高管理水平和工作绩效,以及使应有知情权的社会公众,更多地知道政府到底在做什么,政府在做的事情里面的绩效,从什么样的角度观察以后,可以形成越来越有水平的、全面的量化评价。

   对这样一个发展趋势,我的感受就是可以说,财政改革如果称为数字财政改革,实际上它的意思是财政税收这种和社会公众息息相关的公共资源配置体系,面临着全面数字化管理的新时代。这跟我们一开始切入的“新技术革命时代”,是完全对应的概念。

   于是财政的全面数字化管理,是说到了第四个层面,即这里面很重要的问题,可以排列出来做个初步的探讨。

   数字财政改革第一个重要的问题,就是全面信息怎么样对接中央现在要求的全面绩效量化考评,要有可操作的指标体系。我理解,绩效管理还要全面,它就必然得落在量化的考评形式上,不能再说些一般的概念和原则了,到底这个钱从哪里来,用到哪里去,要量化地提供出一种考评判断,这个考评在时间序列上是可以前后对比的,在横向上了解国际经验以后也应该是可以做比较研究的。这种全面信息支持下对全面绩效的量化考评,显然在技术角度来说,我们不可回避的问题,是要持续反复探索怎么样形成综合的绩效指标考评体系。这种考评的指标必须是综合的、成体系的。财政绩效的复杂性就在于,不能简单地套用微观市场主体成本效益分析的那套比较成熟的经验。当然,我们要充分借鉴这些经验,充分借鉴管理会计这个视角上已经有的所有绩效考评的经验,但是还不够。财政的很多资金运用涉及更复杂得多的所谓正的外部性,是公共服务和公共产品的外部性怎么量化的问题,是跨越了微观主体成本效益层面,要对我们过去只可意会不可言传的一些政府非做不可的事情的绩效到底怎么评价其高低,给出优化解决方案。要构建的这个综合的指标体系,对应的是过去我们已经有的概念——所谓综合绩效、整个社会发展的后劲儿、还有延伸到老百姓感受的获得感、幸福感,等等,它的难度是可想而知的,但又是我们不可回避的。这是一个指标体系的挑战,我们要在多年的动态优化追求之中,让其水平逐渐提高。

   (二)另外,前面几位领导都提到的意义重大的政府财政报告体系,是要把综合的体系落在资产负债全景图上,能够使方方面面更充分地掌握政府职能履行相关的所有资源方面的信息。这个政府财政报告体系的建设,多少年前我就知道,当时肖捷同志那里,冯淑萍同志那里,都给予了高度重视。当然那时候领导同志也说现在先轻易不要说出去,说出去怕什么呢?怕社会方方面面一下子吊高了胃口,对财政部门形成更大的工作压力。现在总的发展趋势,就是财政透明度要一路提高,对我们整个资产负债的情况,以后社会成员会形成越来越多的关切,在整个报表体系方面,利用大数据在信息时代,我们理应有更好的一种通盘处理。

   (三)在这两个前提之下,显然对全面信息支撑下的全面绩效考评,我们必须实事求是的地来认识它必有的一个先易后难、由粗到细逐渐推进的过程。我们是不是有这么几个着眼点至少可以讨论:

   第一个视角,是对绩效考评相对容易做的是事后,我们需要从事后,发展到事前和事中。事后对已经出来的结果做考评,意义就在于不仅是对绩效优劣可有奖有罚、必要的问责,而且把经验教训都总结出来,对下面的循环很有意义。当然,还不能满足于只是事后,能不能以后提升到作出事前的预测,事关预测水平怎么提高,这当然是个挑战性的问题。还有事中、过程的把握。内控和外面的多重监督合在一起,从这个视角看,我觉得至少是先易后难、由粗到细推进的。

   第二个视角,绩效考评可先从项目做,再到一般的人吃马喂资金安排,这可能也是一个需要认识的渐进过程。若干年前,我还在担任财政部科研所领导职务的时候,我们很看重跟地方这方面的交流和初步经验的总结。我印象很深的,是当时佛山的南海,地方同志知道有这样的一种绩效考评发展方向以后,他们主动提出,可以从已经开始逐渐完善的地方项目库入手做这个绩效考评。项目的考评相对容易一些,当时他们总结,整个南海几十个局委办积累下来,就是有相对稳定性的项目一两千个,对每一个项目,在有专家参与的、通盘的、会诊式的研讨之后,要对这些项目形成初步的一套指标体系,以后这个指标体系并不用每年都有大变化,动态优化的过程中有那么几年下来,可以有一定把握、相对合理地做这些项目的绩效考评,跟着发展中继续做一些动态优化。一个个项目的提高水平,最后可以覆盖到几十个局委办所有主要的项目上。在地方层面上感觉,可以从项目开始切入绩效考评、绩效管理。再从项目预算的绩效管理可以推到人吃马喂,当然那更复杂一些。对于所谓综合行政成本的降低,直接的民生支出和间接的民生支出等等关系,这里面更复杂的绩效评估可以恰当往后放一放。直接对这些项目做起来以后,我们会积累很多经验,这些经验对于以后解决人吃马喂的绩效评价问题,可能会有一些很有价值的启发和帮助。

   第三个视角,我觉得还必须肯定,我们只能从局部到全局。从中央开始,更多地让地方自愿跟进,这是从局部到全局。从某些特别有积极性的地方开始总结经验,扩大它的覆盖面,也是从局部到全局,必须是这么一个渐进的过程。很难设想,我们有一个良好的愿望,就一下子全面铺开。

(四)再有在数字财政改革方面的一个重要问题,是我们必须认清,在如今这种资讯时代,财政管理不是自己关起门来做就能做得好的,一定要正视怎么和公众互动、怎么发展公共参与机制,这是势必要到来的社会压力,或者说我们要把压力变成动力。最高决策层早已经要求必须把中央级的部门预算、综合预算先挂在网络上面,以后地方要跟进,现在这个进程还在继续发展,而且要求挂上的信息越来越细。这就是让老百姓有知情权,当老百姓有知情权后,后面跟着的必然是发展他们的质询权、建议权、监督权。我们的绩效管理不要设想自己可以关起门来做,一定是要跟公众充分互动,这也符合我们现代化取向上国家治理必然要发展的民主化、法治化的制度建设要求。在这方面,有一些绩效考评里可以注意的国际经验:有公众参与的情况下,有些相对模糊的事情可以通过公众问卷做考评。在信息时代的公众问卷,其实有更便捷的一些办法,并不一定是书面的一张张卷子发放,比如可以更便捷地利用手机问卷的方式求得公众意愿的判断,来决定具体的选择,来解决一些具体的绩效判断问题。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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