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程琥:行政法上请求权与行政诉讼原告资格判定

更新时间:2018-10-22 00:08:25
作者: 程琥  

   【摘要】 行政诉讼原告资格是行政诉讼制度的基础,判定行政诉讼原告资格标准要正确把握合法权益、权利义务实际影响、主观权利、反射利益、法律上利益等与利害关系的关联,要按照行政法上请求权、诉之利益、行政诉权、原告资格的逻辑关系进行判定。

   【中文关键词】 请求权;诉之利益;诉权;原告资格

  

   随着经济社会发展和民主法治进步,权利保障范围不断拓展,将越来越多的行政争议纳入行政诉讼渠道解决,行政诉讼原告资格呈现扩张的趋势。修订后的《行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释[2018] 1号)对行政诉讼原告资格标准作出新的规定。能否准确把握行政诉讼原告资格标准,进一步加强和规范当事人依法行使行政诉权,严格规制恶意诉讼和无理缠诉等滥诉行为,这是摆在人民法院面前的一项重要课题。

  

一、行政诉讼原告资格制度的发展


   在世界范围内,由于扩大行政诉讼原告资格是贯彻制约行政权力、扩展公民权益理念的重要方式,伴随着行政权力的扩张与制约、公民权利的扩展与觉醒、民主形式的参与性进步,“行政诉讼原告资格的扩展一般经历了从相对人到利害关系人再到普通公民作为公共利益代表人的演进过程。”[1]从我国行政诉讼原告资格标准的发展历程看,主要经历了从直接利害关系人到行政相对人标准,从行政相对人到法律上利害关系人,再到利害关系人标准。

   直接利害关系人阶段。我国行政诉讼制度是在民事诉讼制度基础上发展而来的,行政案件原告资格最先是在民事程序法中作出规定。在原《行政诉讼法》( 1989年4月颁布)施行之前,我国主要通过民事诉讼渠道来保障公民、法人或者其他组织的公权利。《民事诉讼法(试行)》(1982年3月公布)3条第2款规定,法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定。该法第81条第(一)项规定,原告是与本案有直接利害关系的个人、企业事业单位、机关、团体。因此,该法采用“直接利害关系”的标准来确定原告资格,并且该标准同时适用于民事诉讼原告资格与行政诉讼原告资格。《民事诉讼法》(1991年4月公布)虽历经几次修订,但是以“直接利害关系”作为确定原告资格的标准始终未变。在原《行政诉讼法》颁布施行之前,行政案件是适用民事诉讼程序解决的,行政案件原告资格与民事案件原告资格并无二致,都采用“直接利害关系”为标准。

   行政相对人阶段。作为行政管理的直接对象,行政机关与行政相对人之间形成的是管理与被管理的行政法律关系。这种行政法律关系一旦受到侵害,就需要通过行政诉讼途径得到救济。原《行政诉讼法》41条第(一)项规定,原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。结合原法关于受案范围的规定,这里“认为”自己的合法权益受到具体行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织主要限定在行政相对人范畴。这显然与我国行政诉讼制度直接脱胎于民事诉讼制度密切关联,“行政相对人获得原告资格是因为其与行政主体之间有着侵权关系,这种关系与民事诉讼中的侵权有着相同之处。”[2]当然原法规定的主观标准真正实施起来,其缺陷和不足也很明显。由于“原法关于原告资格的规定是一个主观标准,实践中有的法院不愿意受理案件,对原告资格作过度限制,影响了公民、法人或者其他组织的诉讼权利。”[3]

   法律上利害关系人阶段。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释[2000]8号)12条规定,原告是“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织”,将原告资格的认定标准进一步明晰化和客观化,与日本和我国台湾地区的规定是一致的。由于“法律上利害关系”标准过于原则,可操作性也较弱,且具体立法及相关司法解释又未对其予以细化性的解释,导致在司法实践中,一方面其权益受到行政机关行政行为侵犯的公民一方主体,对其受损之权益是否属于法律上利害关系这一提起行政诉讼的关键性问题无法予以正确判断,可能导致诉讼这一纠纷解决途径受阻;另一方面对法律上利害关系具有最终判断决定权的法院一方,在具体审查案件受理时,由于概念极其模糊导致其自由裁量权过大,导致在合理范围内使尽可能多的行政纠纷纳入行政诉讼范围内解决的立法目的落空。[4]并且,原《行政诉讼法》将第三人规定为与行政行为存在利害关系的人。“法律上利害关系”与“利害关系”有什么差异,也很难说清楚。“在目前法院不愿受理行政案件的情况下,‘法律上的利害关系’的不同理解,也可能客观上限制公民的起诉权利;用‘直接利害关系’作为标准,可能会被解释成行政行为的相对人,所以,无论是用‘法律上的利害关系’还是‘直接利害关系’,都不适于解决当前行政诉讼中存在的立案难问题。”[5]结果导致该司法解释对原告资格所作的拓宽性规定,并没有在实践中得到很好地执行,甚至对原告资格标准的把握更为严苛。

   利害关系人阶段。修订后的《行政诉讼法》25条第1款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”该款规定删去了“法律上”的限制,确立了原告资格的“利害关系”标准。同时,在该法第29条第1款关于第三人的规定,也都统一到“同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼,或者同案件处理结果有利害关系的”“利害关系”标准上来。与行政行为有利害关系,指的是行政机关的行政行为对公民、法人和其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。[6]除此之外,《行政许可法》《行政复议法实施条例》等法律规范也都确立了利害关系人的权利保护制度。[7]比如,《行政复议法实施条例》28条规定,“申请人与具体行政行为有利害关系”,把“利害关系”作为应当受理的行政复议申请条件之一。值得肯定的是,采取“利害关系”作为标准,不仅使得我国法律关于“利害关系”标准的规定趋于统一,契合法治发展和权利保障的总趋势,也有助于司法实践根据实际需要,将应当纳入受案范围的行政争议纳入受案范围解决。

  

二、行政诉讼原告资格相关概念辨析

  

   作为两造之一,任何一种诉讼都离不开原告。原告是诉讼程序的发起者,在启动诉讼程序中具有关键性作用。可以说,没有原告就没有诉讼。原告资格也即提起诉讼的资格,是行政诉讼合法性要件之一。长期以来关于原告资格标准的理解和把握较为混乱,实践中宽严失度,存在较大随意性,需要从理论上加以廓清。

   (一)行政诉讼原告资格的界定

   由于司法资源的稀缺性,行政诉讼作为权利保障的最后一道屏障,并非所有的行政争议都可以纳入司法程序解决。原告资格是对公民、法人或者其他组织向法院提起诉讼,从主体资格上所做出的一种必要限制。具体而言,行政诉讼原告资格是指“公民、法人或者其他组织就行政争议所具有的向法院提起行政诉讼从而成为行政诉讼原告的法律能力。”[8]原告资格与原告不同,原告是诉讼地位的称谓,原告资格是一种法律能力。提起诉讼者是否具有原告资格,直接决定了行政诉讼能否提起和推进。一旦法院认定原告主体不适格,即便已经登记立案的行政案件也将被裁定驳回起诉而不能进入实体审理程序。在行政诉讼中,行政争议的特殊性、行政诉讼目的的特定性以及行政诉讼被告的特殊性,决定了行政诉讼原告资格是一个需要特别强调和加以关注的问题。[9]

   公民、法人或者其他组织提起诉讼,能否具备行政诉讼原告资格,需要符合以下几个条件:一是行政诉讼原告的主体范围是公民、法人或者其他组织。一般情况下,作为“民告官”的行政诉讼,其原告主要是“民”,即公民、法人或者其他组织,当然也不排除在特定情形下,行政机关作为行政管理的对象,对行政行为不服提起行政诉讼而成为原告。同时,外国人、无国籍人、外国组织可以适用行政诉讼法在我国进行诉讼从而成为原告。作为行政诉讼被告只能是“官”,即作出行政行为或者不作为的行政主体,并且原被告双方角色恒定。二是与被诉行政行为有利害关系。与被诉行政行为有利害关系“是指行政机关的行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益已经或者将会产生实际影响。”[10]对于原告资格的认定,关键在于准确界定利害关系的内涵和外延。简而言之,利害关系是利益和损害关系。虽然可以笼统地说有利害关系的就有原告资格,没有利害关系的就没有原告资格。“但是,认定是否具有利害关系又是一个非常复杂的、不好判断的过程。”[11]从理论上说,利害关系可以从不同角度进行分类,主要包括直接利害关系和间接利害关系、切身利害关系和非切身利害关系、现实利害关系和可能利害关系、表面利害关系和实质利害关系等多种类型。利害关系是判断行政诉讼原告资格的核心要素,利害关系的理解和把握对原告资格影响很大。三是向法院提起诉讼仅限于能够诉请行政诉讼保护的权益。换言之,起诉人认为自己的合法权益受到被诉行政行为侵害,而不是以国家利益、公共利益或者他人合法权益受到侵害为由提起诉讼,并且诉请行政诉讼保护的权益是值得诉讼保护,具有诉讼保护必要的利益。实践中,一些起诉人提起的诉讼没有保护必要,这样的起诉人自然不具有原告资格。这是对利害关系判断的延伸,有的起诉人权益受到被诉行政行为侵害,继而与被诉行政行为有利害关系,但并非这种受到侵害的权益都应当或者有必要诉请行政诉讼保护。四是起诉人具备诉讼权能。起诉人能够以自己名义提起诉讼,享有诉讼权利,承担诉讼义务,并在诉讼完结后能独立承担裁判确定的权利义务的公民、法人或者其他组织。

   (二)相关概念辨析

1.合法权益与利害关系。《行政诉讼法》2条第1款规定的“合法权益”与第25条第1款规定的“利害关系”在法律制度上是何种关系,这是判定行政诉讼原告资格首先应当厘清的问题。应当说,“合法权益”规定在《行政诉讼法》总则部分,“利害关系”规定在第4章诉讼参加人部分,总则部分具有统领作用。换言之,“合法权益”是“利害关系”的基础,“利害关系”不过是“合法权益”的具体化,“利害关系”仍然要受到“合法权益”的统领,决不是要以“利害关系”替代“合法权益”。目前,学术界对于“合法权益”的理解存在较大分歧。[12]总体而言,“合法权益”是由“合法”与“权益”两部分组成。首先,“合法”意味着这种权益必须是符合法律规定,有明确法律依据,受到法律保护。纳入诉讼保护的权益只能是合法的权益,而不能是非法的权益。当然,这里的法范围极为广泛,包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章,甚至包括规范性文件等。这里的法可能是公法和私法,也可能是实体法和程序法。其次,“权益”包括权利和利益,而不仅限于权利或者利益。权利与利益紧密相连,没有无利益的权利,任何权利的背后都有利益作基础。权利是利益的表现形式和获得利益的手段,而不是利益本身。如果抛开利益去谈权利,那么权利必定是空洞的。同时,并非所有的利益都是权利,并非所有的利益都能成为权利。这里的权利主要是法律权利,尤指是行政法上的权利。所谓法律权利“是规定或隐含在法律规范中,实现于法律关系中的,主体以相对自由的作为或不作为的方式获得利益的一种手段。”[13]比如,《行政许可法》36条和第47条规定了利害关系人的陈述权、申辩权和要求听证权利。一旦行政机关的行政许可行为侵犯其合法权益,利害关系人可以向法院依法提起行政诉讼。《国有土地上房屋征收与补偿条例》把房屋所有权人作为被征收人,并赋予被征收人对征收补偿决定不服,可以申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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