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秦前红 刘怡达:国家监察体制改革背景下人民法院监察制度述要

更新时间:2018-10-17 12:52:30
作者: 秦前红 (进入专栏)   刘怡达  
因此最终删去了该条的规定{7}。与此同时,有关领导同志在谈及人民法院监察工作与行政监察工作的关系时亦曾表明:“人民法院的纪检监察工作是党和国家纪检监察工作的重要组成部分,与其他部门的纪检监察工作既有共性,又有自身的特点。”{8}此外,人民法院监察部门与行政监察部门之间“既不存在组织上的领导关系,也不存在业务上的指导关系。”{5}不过,自1993年2月中共中央、国务院批转中央纪委、监察部《关于中央纪委、监察部机关合署办公和机构设置有关问题的请示》之后,各级党的纪律检查机关和各级行政监察部门实行合署办公。而在人民法院内部,纪委的派驻机构与人民法院监察部门同样是合署办公,由于纪委派驻在法院的机构需要接受纪委的领导,于是在此种体制之下,人民法院监察部门的工作实际上亦会受到同级行政监察部门的指导。

   (三)审判自律:人民法院监察制度的功能

   人民法院监察部门的属性在很大程度上决定了其制度功能:首先,人民法院监察制度具有一般意义上监察制度的属性,其功能体现为检查人民法院及法官是否遵纪守法,并处理违纪违法的人民法院及法官;其次,人民法院监察部门以行使审判权的人民法院及法官为监督对象,故其应当尊重审判权运行的基本规律,由此使得人民法院监察制度具有不同于一般意义之监察的制度功能和价值追求。

   于此层面而言,人民法院监察制度的功能集中表现为,其能够在维护审判权独立行使与防止审判权滥用之间达致某种程度的平衡。因为必要的监督与制约能够有效防止权力的滥用,审判权亦是如此。但因为审判权的行使具有独立性的天然需求,因此施于审判权之上的监督亦有主体和程度的限度。其中,所谓主体上的限度是指并非所有国家机关及个人都负有专门监督审判权行使的职责。而所谓程度上的限度是指监督者的监督应避免妨碍审判权的独立行使,此一限度其实是限制了监督者监督方式的运用。例如,人大及其常委会虽有权监督人民法院,但相较于对行政机关的监督而言,前者在监督方式的选择、程度的把握上是有着不同规定的{9}。由此可见,审判权的行使一方面具有独立性的倾向,另一方面又须对其施以必要的监督。如此一来,如何在维护审判权独立行使与防止审判权滥用之间达致平衡,便成为监督人民法院及法官的关键问题。通常而言,欲达致上述平衡至少应考虑以下三种因素:

   其一,人民法院内部的司法事务和行政事务一般应由人民法院及法官自行处理。其中司法事务主要是审理和裁判各类案件,此事务自然不应由人民法院及法官之外的机构和人员“代劳”。而行政事务主要为人民法院内部行政组织、人员考核、人事奖惩和经费使用等,此类事务“既然已牵连到法官行使审判权与个人切身利益,因此,如果能让法官参与决定,当有助于维护法官独立审判的工作环境。”{10}观察司法的实践,司法事务应该说一直是由人民法院内部负责的,但行政事务却在相当长一段时期内是由人民法院之外的司法行政机关来负责的,比如1951年9月制定的《人民法院暂行组织条例》第10条第1款即规定:“下级人民法院的审判工作受上级人民法院的领导和监督;其司法行政由上级司法部领导。”彭真亦形象地将司法部称之为政法战线的宣传部、组织部、教育部、后勤部{11}。

   1979年7月制定的《中华人民共和国人民法院组织法》亦充分体现了这一理念[3]。至1982年国务院机构改革之后,司法行政机关的职能发生第一次较大的调整,调整的主要内容之一就是将司法部原来管理人民法院行政事务的职能划归给最高人民法院{12}。此后,在1983年9月修改《中华人民共和国人民法院组织法》时,因考虑到各级人民法院要求将人民法院内部的司法行政工作改由各级人民法院管理,同时各级人民法院内部的司法行政工作如果都由司法行政机关管理也有问题,于是删去了相关的法律条款{13}。

   其二,规范人民法院内部诸项事务的规则主要应由人民法院自行制定。正当有序地处理人民法院各项事务需要借助于相关的规范,其中仅与人民法院内部事务相涉的规则原则上应由人民法院自行制定。原因有三:一是司法活动遵循的是职业专门逻辑而非大众生活逻辑,“对法律自治的追求也就出现了职业主义的倾向,因而也就造就了专业化的法官,进而也就出现了法律职业的专门逻辑。”{14}而规范人民法院及法官的规则同样需要充分彰显这些专门逻辑,故而由人民法院自行制定相关规则将更具合理性。二是行为规则调整并影响着主体的行为,若人民法院及法官的行为规则是由其他主体制定的,难以保证完全符合人民法院及法官行为自主与独立的职业需求。三是因为其他有权制定规则的主体未必具有相应的能力。比如在我国,人大及其常委会虽是国家权力机构,但人大及其常委会却未必有足够的能力和精力,就人民法院内部的所有事务进行事无巨细的立法。不过,对于其中极为重要的事项则应当由且只能由全国人大及其常委会制定法律,如人民法院的产生、组织和职权,以及诉讼制度等事项。

   其三,法官的惩戒和处分程序不同于一般的行政官员。相较于普通行政官员而言,法官的职业特征明显:“无论是在工作性质,还是权力来源以及身份独立程度要求上均存在很大的差异,为体现这些差别并增强公正性和说服力,应当依照正当程序原则为法官设置单独的惩戒程序。”{15}而在相当长一段时期内,我国法官的惩戒和处分程序其实与一般行政官员并无多少实质性的差别。随着司法体制改革的不断推进和深化,人们日渐意识到审判权与行政权的差别,并开始据此设计法官专门的惩戒和处分制度。最高人民法院、最高人民检察院于2016年10月印发的《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》即明确指出:法官、检察官惩戒工作应当尊重司法规律,体现司法职业特点。此外,法官的政纪处分种类亦应有别于一般的行政官员,如在当前修订《中华人民共和国法官法》的过程中,修订草案即拟删除“降级”这一处分种类,因为在法官实行单独职务序列后,法官职务与行政职级脱钩,不再具有行政级别。

   此外,在德国、日本等国家及我国台湾地区的实践中,亦可发现其为了维持审判自律,而在上述三层面进行了相应的制度设计。例如,德国便对法官的职务履行和纪律惩戒设立了专门的职务法庭,一是为了促使法官遵守纪律,二是为了在法官自治的前提下保障法官的独立性。且在该职务法庭运作过程中,皆由法官群体自行负责法官职务和纪律案件的办理{16}。在日本,根据《日本国宪法》第77条的规定,最高法院享有法院的规则制定权。据此规定,日本最高法院有权就有关诉讼手续、律师、法院内部纪律以及司法事务处理等事项制定规则。该规定的目的在于“确保法院的自主性,在司法部门内部强化最高法院的统制权与监督权,以及尊重通晓司法实务之法院的专业化判断”{17}。在我国台湾地区,在“法官法”施行之前,“法官”惩戒事项系由“公务员惩戒委员会”审理,然而,“司法官”与“行政文官”之身份保障及职务性质,在法理上乃是有较大差别的。因此,“法官法”将“法官”之惩戒事项自一般“公务员”之惩戒分离而出,改由“法官”“职务法庭”“专属管辖”{18}。

   经由以上讨论可以发现,审判权乃是具有较强自律属性的,假若此种自律性能够维持在合理范围内,既可使得审判权之行使保有充分的自主空间,亦能对审判权之行使施以必要的约束;而假若此种自律性超出合理范围,那么法院或许由此沦为其他机构及个人的工具,或是成为可任意侵害他人生命及财产的“利维坦”。而人民法院监察制度其实便是基于审判权的自律性所进行的制度设计,于此层面而言,人民法院监察制度的主要功能也就体现为在维护审判权独立行使与防止审判权滥用之间达致某种程度的平衡。具体来说,上述关于审判权自律性的讨论可概括为以下三重意涵:内部事务自行处理,内部规则自行制定,以及设置专门的惩戒处分程序。而人民法院监察制度在很大程度上能够与此三重意涵相契合:其一,人民法院监察部门设置于人民法院内部,调查处理人民法院及法官违纪的行为;其二,人民法院监察部门作为执纪主体,其执行的大多为最高人民法院制定的纪律规范;其三,我国法官惩戒程序的改革与完善也在逐步推进,人民法院监察部门和法官惩戒委员会的共同参与,使其呈现出一种从行政化模式走向司法化模式的特征{19}。

   当然,人民法院监察制度所彰显的更多是审判权的自律属性,“他律”之于审判权的行使而言同样必不可少,故而亦不应过度夸大人民法院监察制度的功能。此外,从既往的人民法院监察制度之运行实践来看,审判权的自律性在某种意义上是有失偏颇的。由于人民法院监察部门与人民法院的其他业务部门同处“一个屋檐下”,因此对于违纪的法官同事,人民法院监察部门的监督查处力度和效能有待进一步提升{20}。这也是当前人民法院监察制度遭受诟病的主要原因。

  

三、国家监察体制改革对人民法院监察制度的影响


   在国家监察体制改革的过程中,行政监察机构及职能均转隶至监察委员会,但基于人民法院监察制度的独特功能和价值,人民法院监察部门得以在此“浪潮”中继续保留。与此同时,在国家监察体制改革正开展得如火如荼之际,最高人民法院有关领导同志在全国法院2017年党风廉政建设和反腐败工作会议上指出:“要进一步增强人民法院纪检监察力量,充分发挥监察部门在执纪审查、作风督察、司法巡查、廉政监督等方面的职能作用,确保法院监察部门机构不撤、思想不乱、队伍不散、工作不断。”{21}但在行政监察“升级”为国家监察之后,法官由此成为监察委员会之监督对象。因此,监察委员会与人民法院监察部门的监督对象便会出现一定程度的重合,继而致使人民法院监察制度的功能空间需重新定位或调整。

   (一)法官的多重身份、多层责任和多源监督

   在社会学家看来,“由于我们会同时拥有众多地位(即地位群),每天的生活就是多种角色的集合”。{22}同一主体在同一时间拥有的多重身份,可称之为所谓的“角色丛”(role set)或“身份丛”。法官同样是多重角色和身份的集合体:其一,法官代表国家具体行使审判权,因而法官是司法官员,或谓之为作为“法官”的官员;其二,法官行使的审判权是国家公权力,因而法官也是国家公职人员;其三,在我们国家,不少法官是执政党党员,因而这些法官还是具有中共党员政治面貌的官员。此外,在其它某些特殊领域,法官还可能具有更多的身份,比如军事法官即被置于军官与法官的双重角色之中{23}。不过通常来说,在众多的社会角色当中,会有一个起着主要支配地位的角色,也就是所谓的主要角色{24}。对于作为个体的法官而言,“作为职业法律人的法官,这是法官的原本角色,也是法官在司法场域中扮演的最主要的角色”{25}。法官的多重身份使得法官的行为受到不同规则的约束,而一旦违背这些不同的规则,法官亦将因此承担不同的责任。具体来说:首先,于“法官”而言,其行为方式表现为审理和裁判案件,此类行为受到审判规则的约束,如《法官行为规范》等,由此会产生法官的审判责任;其次,作为国家公职人员,约束其行为的规则通常与一般公职人员是相同的;再次,作为执政党党员,必须严守党规党纪——如《中国共产党廉洁自律准则》等党内法规,由此会产生法官的党纪责任。依此逻辑,由于法官乃是兼具多重身份的,故而法官的多层责任亦难免有些重叠,而非绝对的“层次分明”。例如,作为国家公职人员的法官,其与一般公务员的责任便多有重叠。同时,“这些重叠部分的责任,不能把法官责任与其他公职责任区别开来,故可以称为一般责任;另有一部分责任是为法官所独有的责任,可以称之为法官的特殊责任。”{26}当前司法体制改革中所强调的“司法责任”即为法官的特殊责任。

在为法官确定多层行为规则及与之相关的责任之后,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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