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苗庆红:中国经济转型背景下税制变迁的路径、逻辑及展望

更新时间:2018-10-04 12:31:37
作者: 苗庆红  
“04税改”只是在“94税改”建立的税制框架内进行结构性的调整。因此,改革绩效也不像之前改革那样立竿见影,但税制还是得到了调整和优化。存在的问题却是显而易见,即新的“两个比重”问题仍然没有解决,尤其是地方财政困境问题依然严重。

   (五)   “14税改”:建立财政和国家治理之间的关系,促进中国税制从传统向现代的转型

   十八届三中全会提出市场要在资源配置中起决定性的作用,并首次提出现代财政制度的概念,把财政上升到国家治理的高度。目前已完成了“营改增”的全面改革。但这项改革在实现了结构性减税的同时,却使地方财政困境问题更加突出。因此,解决地方财政困境仍是“14税改”要解决的核心问题之一。为了顺应实现国家治理体系和治理能力现代化的需要,必须加快建立形成一套有利于科学发展、社会公平、市场统一的成熟完备的现代税收制度体系,尽快实现由传统税制体系向现代税制体系的根本性转变。

  

中国税制改革的逻辑及未来展望


   (一) 中国税制改革的逻辑和特征

   1.经济体制改革决定税制变迁的路径。纵观改革开放以来的税制改革,可以发现中国经济体制改革决定中国税制变迁的宏观路径,而税制变迁的宏观路径又决定税制变迁的内容即微观路径。

   配合经济体制的转型,每个阶段都有其阶段性的税改目标。而实现每个阶段的微观路径也不同,相应阶段的税制改革内容和重点也各有侧重,不同阶段税改的宏观路径连接起来构成了改革开放以来中国税制变迁的完整脉络。

   另外,改革开放以来,作为财政制度一翼的税制改革,每一个阶段的主要财政目标都是解决财政困境、提高政府的收入汲取能力,不过每次税改的区别在于每一个阶段要解决财政困境的政府层级不同。无论是哪一层级政府的财政困境,其解决方法都是依赖于经济体制的改革和推动,因此经济体制改革构成了税制改革的重要背景和约束条件。

   2.中国税制变迁是强制性变迁和诱致性变迁相互作用的一种渐进性的制度变迁。

   首先,与经济体制改革一样,中国税收制度变迁是在政府主导下通过一系列的制度改革和创新,通过改变商品或要素价格比率,即土地与劳动、劳动与资本或资本与土地的等比率的变化,信息成本的改变,技术的变化(包括重大的、重要的军事技术),重新建立合同来获取一些潜在的贸易收益。因此从政府主导的传统来看,至少在形式上,中国的税制变迁存在较为突出的建构性和强制性特征。

   其次,从每次税改的微观路径来看,每次税改要解决的问题正是前一阶段税改所导致的或者未解决的问题。如“84税改”虽然通过“利改税”以及工商税制的改革,引发了“两个比重”偏低的问题,导致了政府宏观经济调控职能的弱化。因此,国家通过适度集权以解决“两个比重”偏低问题便成了“94税改”的直接目标。从这个角度看,中国税制变迁又呈现出诱致性变迁的特点。

   最后,从税制变迁的历史脉络来看,中国税制变迁目标并不是一蹴而就的,而是呈现出阶段性的特点。

   (二) 未来税制改革展望

   1.现代税收制度的特征。

   (1)从要遵循的原则来看,现代税收制度要遵循税收法定原则。

   (2)从税收功能来看,现代税收制度要具备资源配置、收入分配和宏观经济稳定三大职能。

   (3)从税制结构来看,直接税和间接税之间保持一定的比例均衡是现代税制体系的基本标志之一。

   (4)从税收体系来看,在现代市场经济社会中,与市场经济相对应的税制体系应该是以资本或商品的流向或流程为基础形成的现代税制体系。

   2.未来税制改革方向。

   (1)在税制目标定位上,要适应国家治理需要,建立公平、效率和经济可持续发展的三维取向的改革目标。税制改革目标维度至少要从效率一个维度扩展到公平、效率和经济可持续发展三个维度,要协调政府与市场、政府与社会、人与自然三方面关系。政府和市场的关系关注的是经济效率问题,对应的税制目标是效率,实现效率要求做到“税收中性”和简化税制,使税制产生较小的无谓损失和行政成本。政府和社会关系主要涉及公平问题,体现在税收制度上,就是要遵循公平原则,协调政府和社会、人和人之间的关系,而直接税具有累进性质,具有再分配功能,有助于实现公平分配的目标。人与自然的关系主要涉及经济可持续发展问题,从税制角度来看,就是从税收制度上来规范和约束人的行为,加强环境税制度建设,建立和完善环境税系。

   (2)根据上述税制目标,在税制改革的内容上,需要重点涵盖以下几个方面:

   一是在税收制度上要落实税收法定原则。市场经济中税收制度应当以法律为基础,通过法律来确立税率和税则。随意的税收优惠不仅严重破坏了税收的严肃性和法制性,而且使国家税款大量流失,严重背离了税制法治化的要求。因此,迫切需要在实践中落实税收法定原则,如十八届三中全会报告中指出的一样,税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定。

   二是在税收体系和税制结构上建立与市场经济相适应的现代税收体系和税制结构。从税收体系来看,改革开放以来,中国市场是逐步放开和形成的。下一步在货物和劳务市场的改革重点应是消费税的改革。按照十八届三中全会决定要求,主要是调整消费税征收范围、环节、税率,把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。未来的税制改革重点将会是要素市场的税收制度和税收体系的建立和完善。

   要素市场主要由人、土地和资本这三个生产要素组成,税制改革将围绕着上述三个要素展开。对人的征税包括最典型的个人所得税制度的改革和完善以及社会保障税的开征。对应土地这个生产要素的税收就是房地产税。个人所得税或社会保障税或房地产税,都是直接税,以后税制改革重点是将间接税改革转移到直接税的建立和完善上,适当降低流转税的比重,提高所得税的比重,逐步建立以增值税、所得税和社会保障税为主体的税制结构。

   另外,为了协调人和自然的关系,保证经济的可持续发展,十八届三中全会以来,全国人大、财政部等相关部门也出台了保护环境资源的相关税收法律和法规。下一步的改革重点就是按照上述法律规定,清费正税,从征税范围、计征方式等进一步建立和完善环境税和资源税的征收和管理。

  

结语


   改革开放经历了40年,中国税制改革的成效和问题也都有了结果。通过研究,可以发现中国税制改革和中国经济转型具有内在一致性,中国经济改革决定了税制改革的宏观路径和微观路径。下一阶段的税制改革目标和重点将由“建立与社会主义市场经济体制相适应的税收制度基本框架”向“建立与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代税收制度”的方向转变。

  

   本文原载于《中央财经大学学报》2018年第7期。北大政治学(微信号:PKURCCP)为方便阅读,略去全部注释,并有删节和调整。

  

  


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本文责编:陈冬冬
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