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杨秋波:我国央企监督机制之反思与重构

更新时间:2018-09-28 07:38:32
作者: 杨秋波  

   【摘要】 科学完善的监督机制是央企健康发展的重要保证,也是央企改革发展的重要目标。我国央企监督机制存在公司治理结构监督形式化、监督投入大效果不彰等五大困局,造成一些央企监督乏力、违纪违法问题较为严重。顺应新一轮央企改革需要,改革监督机制要贯彻法治原则、分类监督原则、统一原则,科学构建监督体系。赋予企业真正市场主体地位,完善公司法人治理结构,形成有效内部监督制约机制,同时整合外部监督力量,形成高效精干的监督体系,保证央企经营者谨慎履行受托责任,维护企业利益。

   【中文关键词】 治理结构;法治原则;监督机制

  

   央企是我国国民经济的重要支柱,是推进国家现代化,实现“两个一百年”奋斗目标的重要力量。长期以来,央企不断发展完善,为国家经济发展做出了重大贡献。同时,央企也面临一系列问题,突出的表现是对央企高管监督乏力,贪污腐败现象较为严重等,这严重制约了央企的发展壮大。

   十八大以来,党中央充分认识到国有企业发展中存在的问题,提出了新一轮国企改革目标。党中央、国务院颁布了《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称“《指导意见》”),出台了22个配套文件,形成了“1+N”政策体系,国企改革的整体框架基本形成。党的十九大专门对国企改革作出重大部署,提出深化国有企业改革培育具有全球竞争力的世界一流企业的改革目标。同时,加大央企反腐败力度,查处了一大批中央企业的高管,营造廉洁从业生态环境。要实现十九大提出的改革目标,关键是落实好这些改革政策,同时结合实际因地制宜,做好央企的监督与管理,一方面增强企业活力,另一方面强化监管。简而言之就是围绕“放”与“管”来开展工作。该放权的完全交给企业,该管好的坚决管好。找准问题,整体规划,构筑科学、完善的监管措施体系,保障央企健康发展。

  

一、我国央企监督机制的五大困局


   经过四十年的改革,央企监督机制不断完善,为央企的规范化发展提供了外部保障。同时也要看到,央企监督的深层次问题仍然没得到较好解决,内部监督不力外部监督太远的顽疾仍然存在。综合来看,央企监督机制存在五大困局。

   (一)公司法人治理结构监督的形式化与“一把手”缺乏监督的困局

   公司法人治理结构监督是指公司制企业按照《公司法》等相关法律建立公司内部治理结构并使其依法行使职权,实现内部有效监督制约的监督方式。治理结构的监督主要由股东大会(股东会)对董事、监事的监督,监事会对董事、经理的监督,董事会对经理的监督构成。从世界范围来看,这种监督是保障公司高管忠实受托责任的主要监督力量。而且,这种监督机制有两大好处。一是监督者均为利益相关方,具有监督动力。如,股东大会由公司股东组成,公司经营好坏,直接关系切身利益,因而股东能够积极行使监督职能。二是属于全程监督,特别是能够实现决策过程中的监督。自20世纪90年代启动建立现代企业管理制度改革以来,我国有的央企已经按照《公司法》等相关法律规定设立企业法人治理机构。从实践来看,央企法人治理结构运行并不理想,普遍存在企业一把手权力过大、一个人说了算的情形,股东会、董事会、监事会等机构依法履责流于形式,监督制约机制没有发挥应有的作用。这导致央企的经营业绩直接取决于一把手的个人能力和自我约束性的强弱。一把手廉洁从政,具有较好的经营能力,企业就发展壮大;一把手好大喜功、贪污腐败、经营能力不足,企业就会遭受损失。十八大以来查处的央企高管腐败案件也表明,高管以权谋私,独断专行,损害企业利益的情形大量存在。如,中国电信集团董事长常小兵、东风汽车公司总经理朱福寿、南航董事长司献民、中国石化王天普、中国铝业总经理孙兆学、华润集团宋林、国资委主任蒋洁敏腐败案,等等。在这些案件中,这些央企“一把手”们,普遍都利用职权谋取私利,大搞利益输送,严重损害了企业的利益,企业董事会、监事会、股东大会对其没有形成有效监督制约力量。

   新一轮国企改革注意到了这个问题,《指导意见》提出要解决一把手说了算的问题,如要求健全法人治理结构,规范董事长、总经理职权行为,切实解决一些企业董事会形同虚设,“一把手”说了算的问题,实现规范公司治理。此后,国办又颁布了《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》,对法人治理结构提出具体要求。在这项政策指导下,一些央企进行了改革,如在董事会建设方面,引入外部董事。根据媒体资料披露,98家中央企业中,已经有83家建立了外部董事占多数的规范董事会。外部董事虽然可以避免内部董事不敢直接表达意见的弊端,对一把手制约有所增强,但是在外部董事行政委派背景下,仍难以保证其真正独立地位,真正解决一把手说了算的难题。

   (二)监督资源投入不断加大与违纪违法仍然高发的困局

   过去一段时间,为了遏制央企高管损害企业利益行为的发生,我国不断加大对央企监督资源的投入,形成了“九龙治水”的监督管理格局。目前对央企的监督主要有以下几种:一是中央巡视监督。十八大以来,巡视监督是代表党中央对央企进行监督。截止2015年,已实现了对55家央企巡视全覆盖,发现了大量问题。二是中央纪委、监察委的监督。中央纪委、监察委的监督主要是两方面。一方面是中央纪委、监察委机关本部的监督,如五室主要负责央企监督工作,监督检查联系单位领导班子及中管干部遵守和执行党章以及其他党内法规、国家法律法规等方面的情况,调查处理所辖央企中管干部的违纪违法行为。另一方面是派驻纪检组的监督。如在国家电网公司等骨干央企专门派驻了纪检组履行监督责任。三是国资委的监督。2003年,为了加强国企统一监管,国务院成立国资委,专门履行国有企业监督职责。2014年,国资委借鉴中央纪委派驻制度,决定向央企派驻纪检组,实行派驻监督。2015年,国资委开始实行巡视监督制度,对中央企业展开巡视监督。十九大后,国资委还制定了巡视五年工作规划,要求5年内对央企二、三级企业实现巡视全覆盖。2016年12月,为了进一步适应监管需要,国资委成立监督二局、三局,主要负责分类处置、督办和深入核查监督检查发现移交的问题,组织开展国有资产重大损失调查、提出有关责任追究的意见建议监督。如二局负责联系52家企业,涉及石油石化、机械等个行业。四是审计监督。国家审计部门的监督是一种行政监督,主要是监督国有资产使用的情况及经营者经济责任落实等。

   尽管如此,央企违纪违法行为仍然高发。根据公开资料,从中央纪委2013—2015年对55家中管央企巡视全覆盖的结果来看,问题还比较严重。55家央企中,工程招投标、物资采购等领域腐败涉及31家,占比56%;利益输送问题涉及48家,占比87%;违规决策,“三重一大”流于形式涉及31家,占比56%;顶风违纪,“四风”问题禁而不绝涉及48家,占比87%;纪律松弛,“两个责任”履行不力涉及52家,占比95%。{1}在中央巡视监督严厉问责的大环境下,而且国企改革不断深入推进中,2017年中央对铁路总公司、中国船舶重工集团公司巡视后,仍然发现这两家公司存在选人用人不规范、个人说了算、招投标利益输送等问题。2018年十九届中央第一轮巡视选择了中国华电等8家中管企业,目前正在巡视之中,结果未出,但要完全杜绝此类问题似乎并不乐观。从现实来看,在十八大全面从严治党、反腐败力度不断加大、改革不断深入的情况下,部分央企仍然问题较为突出,可见改革任务之艰。

   (三)过分依赖外部监督而外部监督力量不足的困局

   值得注意的是,央企高管违法乱纪案件没有一起是央企自身纪检部门发现或者查处的。真正能够发挥监督作用的,主要是外部监督力量,如巡视监督、中央纪委纪检监督等。虽然外部监督具有独立性强,权威性高的特点,但仅依靠外部监督是无法解决央企监督中面临的问题的。一个突出的短板是力量有限,无法满足数量众多央企的监督需求。经过本轮重组,央企由117家调整到98家,其中55家中管央企。中纪委、监察委五室主要负责中管央企的监督管理,以一室的人力监督55家中管央企及其下属分公司、子公司等,可见难度之大。以国家电网为例,该公司全口径用工总量166.7万人,公司经营区域覆盖26个省(自治区、直辖市)。如此庞大的体量,仅仅依靠中纪委、监察委是难以完成的。

   (四)监督力量分散而协调统一不够的困局

   党的十九大后,中央进行了机构改革,其中有一些涉及央企监督的内容,如将检察机关的反贪反渎部门并入纪委,成立国家监察委;将国有资委的国有企业领导干部经济责任审计和国有大型企业监事会的职责划入审计署,不再设立国有大型企业监事会等。应该来说,这些改革使得监督体系已经大为精简,但仍存在层次过多、监督力量分散的问题。如中央巡视与国资委巡视的关系,外派监事会和派驻纪检组的关系,中央纪委、监察委派驻监督与机关案件检查室的关系,企业内部纪检机构与外部监督机构的关系,等等。这些监督部门之间如何协调,是否存在叠床架屋之弊呢?本文认为监督层级过多,会造成职能交叉、重复检查的弊端,不利于监督效能的发挥。另外,监督者本身也需要被监管,也存在腐败的风险,监督者越多,风险越大。同时这也会加重企业的负担,企业在监督检查面前,也会疲于应付。还有部门过多,往往会出现本位主义问题,信息共享也会是一个难题。

   《指导意见》指出要整合外部监督资源,建立监督工作的会商机制,加强统筹,减少重复检查,提高监督效能,具有很强的现实意义。但从落实来看,加强监督力量有余,统筹监督不足。如国资委专门新设了三个监督局,加大了巡视力度,2015年至今,出台强化监管的文件27件等,但在如何统筹监督力量方面,还没有看到切实的政策出台。因而,进一步精简监督力量,提高监督效能是仍是需要认真研究的问题。

   (五)监督机制注重惩罚性而预防功能不足的困局

   我国央企监督机制注重惩罚性,预防功能不足。易言之,注重事后惩罚而非事前预防。科学合理的监督机制应该重视前端预防,在企业决策阶段,就能够遏制违规决策行为,而不是等到出现危害后果再予以惩罚。惩罚性强、预防性弱的特征与我国央企目前的监督模式具有密切的关系。预防性监督主要依靠法人治理结构形成监督机制。由于种种原因,这一监督机制在央企还没有形成有效的监督制约力量。外部监督如巡视监督、派驻监督等形式监督,因为无法参与企业决策与日常经营,从而无法对央企决策、执行过程进行监督,将违法乱纪消除在萌芽状态。只能在违法乱纪行为发生后进行查处,无法做到及时有力的监督,贪污腐败造成的国有资产损失也无法挽回,因而,事后监督并非监督的最优选择。

  

二、构建央企监督机制的基本原则


   我国央企监督之所以面临五大困局,究其原因,主要在对央企的监督管理仍是行政化管理模式,央企并未形成有效制衡的公司法人治理结构,未成为真正的市场经济主体。结合当前改革政策,本文认为,构建央企监督机制可以围绕三个基本原则来进行。

   (一)法治原则

市场经济是法治经济。国家和企业之间的关系应该由法律来确定,企业的经营管理也依照法律规定及公司章程进行,这是世界通行的做法。贯彻法治原则,简而言之就是政企分开,改变行政化管理模式。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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