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庞中英:地区安全治理的未来:走向亚洲协调

更新时间:2018-09-28 07:18:29
作者: 庞中英 (进入专栏)  
已有或者既存的“太平洋秩序”存在着很大的局限性:第一,这一秩序是以美国为中心的,所以,常常被称为“美国秩序”(American Order)。第二,这一秩序不是无条件准入的,尤其是在政治和安全等地区性制度安排上,美国的非盟友并不在其中,或者它们处在这一秩序的边缘位置。即在这一地区秩序下,尽管有各种各样的安排,但却没有一个包括所有国家和利益攸关方的“架构”。所以,这一秩序或者和平并不是当然的。一旦支持和平的长期高速经济增长下降到一个危险的水平,在地区层面的紧张、冲突甚至战争就可能产生。这正是目前亚太地区面对的具有历史转折点意义的局面。同时,上述秩序与美国的非盟国之间的关系变得复杂化:现有秩序接受、容纳(accommodation)和吸纳(integration)本来就不在美国同盟体系内的、现在又被视为“崛起国”(如中国)的意愿和能力下降,而美国的非盟国(如中国)加入现有秩序的意愿和能力也在下降,但它们却在创造一种与现存秩序平行的地区秩序上有所作为。在这种情况下,“国际(世界)秩序之争”出现并可能愈演愈烈。

   欧洲范围之内,国际战争早已成为历史,即使欧洲联盟不存在,也很难想象欧洲国家之间重开1945年以前的长期的战争历史。亚洲完全不一样,从20世纪70年代以来经济增长主导了亚洲地区的国际关系,但是,国家之间的冲突只是被掩盖起来,并不是如欧洲那样从本源上根除了。即使是现实的国际关系问题、领土纠纷、发展所带来的冲突和民族主义等仍然是亚洲可能的国际战争的根源。

  

三、亚洲协调已具基础


   冷战结束后,亚洲协调或者类似(准)亚洲协调在亚洲得到一些发展。如目前亚洲地区出现的各种地区机制、安排和会议(论坛)等,均可以视为亚洲协调。它们可以区分为如下几类:

   第一类,是指亚洲地区多边进程。该进程参与方既包括中国也包括美国,亚太经合组织(APEC)从成立之初就包括了美国和中国。而该组织的“亚太”二字就是一个冷战结束以后的美国概念。东盟于20世纪90年代初(冷战刚结束和东盟刚扩大)创建的东盟地区论坛(ARF)及其“东盟+”进程,这些进程一直发展到美国和俄罗斯、印度等都参加的“东亚峰会”(EAS)的成立。

   第二类,是指临时的、特别是陷入僵局或者已经失败的进程。该进程参与方既包括中国也包括美国。这里指的是2003年开始和2007年中止的朝核危机六方会谈。尽管中国等直到现在仍然呼吁“重开”六方会谈,但这一进程仍然停滞不前。

   第三类,是指没有美国的地区多边进程(地区组织)。这里,最重要的是上海合作组织(SCO),该组织不可能包括美国,因为美国不是亚洲也非亚欧国家。而另一个不包括美国的地区进程则是亚欧会议(ASEM),这是亚洲(尤其是东亚)和欧盟之间的对话与合作进程。

   第四类,是指没有中国的地区多边进程。冷战结束后,美国的战略之一是尽可能把中国纳入国际制度和地区组织(地区会议),而中国也竭力加入(融入)各种国际组织和地区会议,但自从2011年美国奥巴马政府正式开展“转向亚洲”战略以来,美国主导的最为重要的跨地区进程却没有包括中国,这里主要是指《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)。这一排斥(exclusion)中国的现象正好与2014年俄罗斯因为乌克兰危机被开除出八国集团(G8)等排斥现象在同一时段发生。一个更大的排斥现象是,中国在世界贸易组织(WTO)中的“市场经济地位”问题非但没有如期解决,反而成为中国与美国以及欧盟之间的一个突出问题。

   没有美国的上海合作组织和没有中国的《跨太平洋伙伴关系协定》也许是21世纪全球分裂的不安全事件。

   在一些非官方、半官方或者“1.5、2.0轨道”的进程中,中美从合作走向冲突。例如,中美在英国国际战略研究院(IISS)于新加坡举行的亚洲安全峰会(“香格里拉对话”)上的冲突。⑨

   对于美国而言,这些跨地区的多边进程,在美国对外政策中并不占据中,心或者主导的地位。美国在亚洲地区的“存在”仍然依靠其单边自由行动、双边同盟(军事、政治、战略),而不是上述多边机制。

   对于中国而言,情况则不一样,中国对多边机制的借重有一个转变过程。从冷战后的1992年到2016年,一开始,中国是不相信、也不依靠多边机制的,但到后来,已经非常倚重多边进程。中国在上海合作组织和六方会谈中担当了“领导”。而中国借重在五花八门的国际安全会议中并不突出的亚洲相互协作与信任措施会议(简称“亚信会议”,CICA),⑩提出了一些解决地区安全问题的建议,这种建议本身显示了中国希望地区多边机制成为地区安全治理的主导机制。

   在2014年举办的亚信会议上,习近平指出,“中方建议,推动亚信成为覆盖全亚洲的安全对话合作平台,并在此基础上探讨建立地区安全合作新架构。”(11)但更加受到国际社会关注的是中国提出的亚洲安全的地区主义:“我们要坚持和发扬亚洲国家长期以来形成的相互尊重、协商一致、照顾各方舒适度的亚洲方式,加强地区各项安全机制协调,逐步探讨构建符合亚洲特点的地区安全合作新架构。”这一亚洲安全的地区主义被简单地指责为主张者的亚洲版本的门罗主义。(12)针对门罗主义的指责,中国国家主席习近平在2016年出席亚信外长会议时指出,“我们欢迎域外国家为亚洲和平发展贡献正能量,同亚洲国家一起促进亚洲安全稳定和发展繁荣”。(13)

   在中国看来,到底如何建立这一架构?习近平指出,“建立符合地区特点的安全架构。亚洲存在多个安全合作机制,在维护地区安全方面都发挥着一定作用。我们要坚持和发扬亚洲国家长期以来形成的相互尊重、协商一致、照顾各方舒适度的亚洲方式,加强地区各项安全机制协调,围绕彼此一致或相近目标逐步开展合作,形成合力,求得实效。在此基础上,可以逐步探讨构建符合亚洲特点的地区安全合作新架构。亚信非政府论坛等平台可以就此进行研讨,就地区安全合作的原则、重点方向等提出设想和建议。”(14)

   “域外国家”这一提法具有重要意义。这是亚洲地区主义的一个核心内容,它说明了亚洲合作的性质和中心是亚洲的,亚洲的问题是亚洲解决的。强调美国是亚洲的“域外国家”的事实并不是排斥美国,更不是中国版的门罗主义,却有助于把亚洲与美国的关系定义清楚,给美国在亚洲的介入划界。欧洲地区主义也一样不会承认美国是欧洲国家。美国是通过大西洋联系欧洲的。美国不会被邀请做欧盟的成员。所以,美国也是欧洲的“域外国家”。在亚洲,不管是现在的东盟共同体还是上海合作组织以及将来的“东亚共同体”和“亚洲联盟”,都不会有美国的成员地位。美国也不可能自封为亚洲国家,而是通过太平洋联系亚洲的。

   对美国来说,在不可能以亚洲国家的身份参与亚洲多边的安全架构的情况下,“跨太平洋”就显得更加重要。但是,“跨太平洋”的“跨”是确认了美国的“域外国家”身份,也不可能包括所有的亚洲的国家。一个危险是,美国通过“跨太平洋”机制分裂了亚洲,形成参加美国组织的“跨太平洋”的亚洲国家和不属于美国组织的“跨太平洋”的亚洲国家。亚洲协调要做的事情是维持亚洲的统一,协调现有各种亚洲地区安全架构和跨太平洋地区安全架构之间的关系,协调亚洲与美国的关系。

   东南亚国家联盟(简称东盟,ASEAN)是比较成熟的亚洲地区组织之一。东盟本身就是在亚洲的一个次地区东南亚的亚洲协调。由于东盟奉行的与非东盟国家的对话机制,这个次地区的亚洲协调实际上是一个更大的亚洲协调。东盟做到这一点的方法是确立、维持其中心性(ASEAN's centrality)。东盟共同体(ASEAN community)和东盟的内政(ASEAN's domestic affairs)建立了东盟与外部世界(包括中国等)的清楚边界,即东盟是中心,其他不是东盟成员的都是东盟对外关系的对象。东盟不承认中国也是东南亚国家,即不承认中国是东南亚不可分割的一部分,中国是东盟要处理的对外关系之一。在与外部世界的关系上,东盟发挥类似欧盟那样的规范性作用(normative power)。东盟自我宣称的中心性一方面有助于这一小的亚洲协调转变为大的亚洲协调;另一方面,这种大的亚洲协调并不是真正意义上的亚洲协调。东盟通过这样的方式加强成员国之间的认同,保持与各大国之间的关系,而参加东盟发起的各种论坛的各大国,都是在利用东盟发挥地区作用。

   中国到底如何对待东盟的中心性?

   冷战结束后,随着中国外交政策以“和平发展”为主以及中国与东盟国家在“和平共处”基础上重建双边关系。在外交上,中国一直支持东盟的团结,多次对东盟做出和平承诺,且充当了东盟越来越大的外部市场,通过与东盟的自贸区安排,单方面向东盟“让利”。但这种经济支持并没有换来东盟在政治和安全上对中国的让步,反而,一些东盟国家加强了与美国和印度的关系,尤其是在南海问题上,作为“安全共同体”的东盟试图以集体力量向中国施压。在中国与一些东盟国家因为南海问题而发生冲突的同时,中国争取一些东盟国家(老挝、柬埔寨等)支持或者理解中国的南海立场,又被指责为中国干涉“东盟的内政”分化瓦解东盟的团结。(15)

   在冷战期间最为惨烈的是美国发动的越南战争和中国的援越抗美,东盟的成立(1967年)就是为了应对中国。东盟大多数国家在冷战后,尤其是1997年亚洲金融危机后走向“民主化”,即使越南等传统社会主义国家,也进行了深入的政治变革。东盟各国与中国在国内政治的差异在本质上扩大,所以,中国与东盟各国更需要“不干涉内政”的国际关系原则来维系双边关系。

   东盟进一步一体化的主要外部动力源正是为了应付中国的崛起。从1990年中国与印度尼西亚复交、与新加坡建交以来,东盟成功地“社会化”(socialization)了中国。中国没有犹豫甚至主动地接受东盟设立的东盟+机制(ASEAN+)、互信措施(CBMs),中国作为非东盟国家第一个(2003年)签署了《东南亚友好合作条约》(TAC)并愿意和平和谈判解决关于南海问题,与东盟订立有关《南海各方行为宣言》(DOC)、参加了东盟国防部长会议(ADMM+)等,参加由英国一家全球智库(英国国际战略研究院)组织的“亚洲安全峰会”(香格里拉对话)等非官方形式的各种对话,中国也同意进入关于“南海行为准则”(COC)的谈判。这种“社会化”使得中国从和平与谈判解决与东盟的分歧、差异、冲突的立场后退的代价很大。

   中国尚未构成与东盟的相互“社会化”,因为东盟具有远比中国强大的规范性力量,中国主要是受到东盟的规范化影响,而中国提出的有关国际规范(如“搁置争议”),因为中国事实上不占据大多数南海的岛礁而遭到东盟的漠视甚至鄙视。

   菲律宾以东盟为依托诉诸“国际法”(《联合国海洋法公约》)来解决其与中国在南海的争端,这标志着中国与东盟关系的一个转折点。这一事件的后果是中国与东盟关系的相互“社会化”的结束,即东盟很难再进一步“社会化”中国,中国与东盟设定的各种进程将停滞不前,最好的情况可能就是如下这些进程,如维持“10+1”,中国也继续参加诸如东盟国防部长会议等,但双方关系缺少实质性的进展。因为中国经济长期趋向放缓、东盟部分国家加入《跨太平洋伙伴关系协定》、担心中国的“一带一路”对作为“经济共同体”的东盟经济一体化产生分化作用以及东盟与日本、印度等的经济关系扩大,中国与东盟之间的经济关系难以深入,未来的不确定性上升。

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本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
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文章来源:《国际安全研究》 , 2016 , 34 (5) :3-22
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