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肖中华:科研人员不当套取国家科研经费不应认定为贪污罪

更新时间:2018-09-27 07:41:37
作者: 肖中华  
那就是采用虚假发票,按照合同书所载明的预算支出科目“冲账”,将并没有实际花费在这些科目上的科研经费套取,以弥补智力劳动的付出。因此,从实质上分析,科研人员以不正当手段套取部分科研经费作为智力劳动的“回报”的行为,在一定程度上具有正当性。申言之,科研经费实际上是国家有关部门与项目负责人或课题主持人之间通过合同所约定的,国家有关部门提供给科研人员的、用于“购买”科研人员智力成果(科研成果)及补助相关支出的费用。在这种合同签订、履行过程中,主要科研人员只要真实地从事了科研活动,其即便采取不正当手段套取科研经费,也不属于侵害国家财产的行为,更不成立贪污犯罪。

  

二、不当套取国家科研经费的行为的合理规制


   合理使用科研经费有利于改善我国各类科研机构和高校的科研基础条件,提高科研水平和提升科研质量,产出优秀科研成果,为国家经济社会发展提供有力支撑。而国家科研经费来源于国家财政拨款(包括中央和地方财政),为提高资金使用效益,确保科研工作健康发展,减少和杜绝科研经费不规范支取、套取和滥用,对不当套取科研经费的行为进行合理规制,是十分必要的。

   笔者认为,对不当套取国家科研经费的行为进行规制,一是要对现有的不当行为进行合理法律评判,正确处理;二是要在制度设计上进行合理化推进,减少、避免此类行为滋生的机制环境。

   1. 对不当套取科研经费行为的正确处理。

   前文已述,对于一般情况下科研人员以不正当手段套取科研经费的行为以贪污罪定罪处罚,是不恰当的。但是,这并不意味着对于不当套取科研经费的行为可以放任不管,在任何情形下实施此等行为的科研人员在法律上都没有任何责任。在当前法律、法规和政策性文件的框架下,对于以下一些特殊情形,应当根据具体的行为予以法律上的否定评价:

   (1)科研人员虚构项目,没有对课题进行研究或者没有进行实质性研究,通过签订、履行科研合同的形式,以各种预算支出名义套取全部或部分科研经费的,实为骗取科研经费的行为。对此,应当以合同诈骗罪追究责任。比如,行为人在与国家有关部门签订项目研究合同书后,虽然前期进行了实质性研究工作,但通过后期研究根本无法达到鉴定验收合格标准,却采取欺骗、贿买评审专家的手段蒙骗过关,取得预留资金的;行为人将自己以往完成并在专业领域公开成果的课题向国家有关部门投标申请项目,在项目获批后,没有任何创新,实际上也没有开展进一步研究,最终以既有成果申请结项,获取科研经费的;行为人将本人专业领域的、外国专家的相关成果予以剽窃作为自己项目成果获得项目资助并通过鉴定,从而获取科研经费的;国家有关部门委托项目中,数额不固定、由科研人员向国家有关部门实报实销的科研经费,科研人员没有从事有关事务而以该事务开支名义报销套取科研经费的。这些行为均成立合同诈骗罪。

   (2)按照法律规定或者合同约定,由于科研人员违约,国家有关部门要求科研人员退还先前支取、使用的科研经费,而科研人员拒不退还的,如果数额较大,经国家有关部门告诉,对行为人应当以侵占罪定罪处罚。比如,《国家社会科学基金项目经费管理办法》第18条规定:“项目一经批准,不得无故中止。对无故不完成研究任务者,全国社科规划办停止拨款,并追回已拨经费......对因严重违反财务制度或其他原因而被撤销项目的,追回已拨经费。”如果行为人违反上述规定,不予退还经费的,可以成立侵占罪。此外,在项目研究完成后,项目负责人违反合同约定,占用净结余经费或者用科研经费购置的、应当属于国有资产的设备仪器而不退还的,也应以侵占罪定罪处罚。

   (3)科研人员与所在单位科研管理人员内外勾结,利用后者主管、管理、经手科研经费的职务便利,侵吞科研经费的,应当以贪污罪的共犯论处。

   2. 从科研活动及其发展规律出发,完善科研经费预算决算、使用、财务管理制度。

   综观我国当前有关科研活动及科研经费的各种管理制度,体现了鲜明的行政化色彩,各种规范性文件把科研人员视作“国家人”、把科研人员从事的科研活动视为“国家委托”从事的国家公共活动甚至是“公务”活动的观念十分明显。比如《国家社会科学基金项目经费管理办法》、《财政部、科技部关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》、《教育部关于进一步贯彻执行国家科研经费管理政策加强高校科研经费管理的通知》等等文件,均是如此。笔者认为,国家有关部门对待科研活动及科研经费使用管理问题的制度设计,首先应当更新观念,要逐渐淡化行政化管理色彩,倡导国家有关部门与学者在科研活动中的平等合作机制,强化学术自治,增进国家有关部门与学者之间的互信,着力培养专家学者的诚信与自律。在此基础上,就科研经费预算决算、使用和财务管理制度进行规范性改革。惟有如此,方为有效减少、杜绝科研人员不当套取科研经费行为的良策。这里着重强调两点:

   (1)国家有关部门与项目负责人等科研人员就项目研究而订立的合同书,在法律上属于平等的民事主体之间的协议。因此,在制度设计上要从科研人员与国家有关部门之间平等自愿签订科研合同书的角度,在相关规范性文件中强调科研人员遵守法律、法规和合同约定的重要性,特别是强调科研人员在科研活动中要遵循诚实信用原则,明确规定违约责任。

   (2)完善项目经费预算决算制度,拓展项目经费开支范围。为积极鼓励科研人员智力投入和成果创新,国家有关部门科研经费预算结算制度应当体现科研人员的智力劳动价值,在预算决算经费开支中增列“劳动报酬”或“津贴”项目,具体数额或额度,可以由发标的国家有关部门组织专业领域权威专家评议确定。另外,科研项目的科研经费的预算,在有些领域也可以考虑采取“包干”方式,国家有关部门只关注成果质量即可,科研经费如何支取,在财务管理环节上可以基本放开。

   注释:

   [1]www.most.gov.cn首页之“科技统计”,2014年6月27日访问。

   [2] 《院长用学生名义冒领劳务费据为己有》,载《京华时报》2011年12月27日。

   [3] 全海龙等:《中科院院士套取科研经费养小三遭妻举报获刑》,载《检察日报》2013年1月24日。

   [4] 熊丙奇:《北邮院长如何冒领200万科研经费》,载《中国经济周刊》2014年第7期。

   [5] 叶铁桥:《贪污千万元科研经费,浙大一教授被判十年》,载《中国青年报》2014年1月10日。

   [6] 详见赵秉志、肖中华:《关于贪污犯罪司法疑难问题的对话》,载《华东司法评论》第3卷,法律出版社2003年版。

   作者简介:肖中华,中国人民大学法学院教授、博士生导师。

   文章来源:《法治研究》2014年第9期,第53-57页。


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本文责编:陈冬冬
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