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封丽霞:人大主导立法之辨析

更新时间:2018-09-27 07:35:18
作者: 封丽霞  

  

二、“人大主导立法”的内涵解析


   在对当前关于“人大主导立法”的诸多认识误区进行澄清与纠偏之后,我们才有可能在此基础上对其概念内涵进行科学的分析与界定。这主要包括“什么是人大主导”“谁来主导人大立法”以及“人大主导什么”三个方面的内容。

   (一)从概念内涵上对“什么是人大主导”进行界定

   “人大主导立法”中的“主导”一词,一般被解释为“主要的并且引导事物向某方面发展”“起主导作用的事物”[3];在汉语当中,“主导”一词赋予特定主体在诸多主体当中“最重要”“最基本”和“负主要责任”的地位与要求[4]。显然,“人大主导立法”并不意味着人大是唯一立法主体,也不要求人大对于立法事务事必躬亲,亲自操刀立法提案、法案起草、审议、表决、法律修改和立法解释等全部立法事项,而主要是在制定立法规划、法案内容、审议结果等立法过程中享有“最重要”“最基本”的立法职权以及立法决策的主要“话语权”与最终决定权。在人大立法、政府立法、司法解释构成的整个立法体系当中,相较于行政立法权和司法解释权来说,人大立法权具有明显的优势地位,并且能够对相关法律法规的立法规划、立法指导性原则、重大立法内容的确定以及法案审议结果发挥决定性作用。一言以蔽之,所谓“人大主导立法”,就是有立法权的人大对立法选项与规划、立法过程、立法结果具有真正实质意义上的决定权。

   在人大主导立法的目标要求之下,人大不仅要成为立法程序上不可或缺的立法主体,也要成为对立法实体内容具有最终决定意义的立法主体。人大主导立法的目标就是要实现有立法权的人大实际成为立法过程的组织者、主导者、协调者,成为相关法律法规内容的真正决策者。具体来说,人大主导立法,意味着有立法权的人大能够完整地实现其法定立法权能、能够自主表达立法意图。它不仅要求有立法权的人大在宪法法律制度上享有应然的“立法权力能力”,而且在实践当中具备实然的“立法行为能力”。就如有学者所总结的,人大主导立法的实质意味是“只要满足民主的正当性,即便有其他法定公权力机关的反对,仍能自行立法”[2]。换言之,政府部门尽管起草了大量法律法规草案,但是草案能否进入审议程序要经过人大代表人民进行的甄别与“拷问”。对于政府立法和各种司法解释,人大能够进行高效权威的审查监督,能够自行撤销与宪法法律相抵触的法规规章等规范性文件或者直接宣布其无效,从而实现有立法权的人大在同级立法体系中的主导地位与作用。

   (二)从主体上对“谁来主导人大立法”进行界定

   1.“大会立法”与“常委会立法”之区分

   “人大主导立法”到底应该是人民代表大会主导还是人大常委会主导,如何处理“大会立法”与“常委会立法”之间的关系,是科学认识“人大主导立法”内涵的一个关键问题。尽管全国人民代表大会是国家最高权力机关已成为宪法文本的明确要求和社会的普遍共识,但在现实当中并非一成不变、亦步亦趋。随着我国改革开放进程的深入,人大与其常委会之间的关系也在渐渐发生着“结构性”的变化。“宪法文本上的全国人大从立法权、决策权和监督权等几个方面遇到未必具有合法性的‘政治现实’的冲击,造成‘最高国家权力机关’地位的不确定性,甚至在某些领域出现削弱的现象。”[5]毋庸置疑的是,“人大的内部结构正悄然变革,宪法的文本规定与现实运作之间发生了日益严重的一些冲突。大会的实质最高地位逐渐转变为形式最高地位,常委会对大会的从属性逐渐转变为常委会的主导性。这种结构性变革的背后是民主正当性的薄弱化”[5]。

   多年以来,全国人大常委会立法职能的高调彰显与全国人大立法职能的低调沉寂,深刻反映了我国最高立法机关工作效率及其民主性和代表性之间的矛盾与紧张关系。众所周知,全国人大常委会在工作时间、会议规模、智力资源和立法人员的素质方面,有着全国人大所不可比拟的优势①。显然,在现行人民代表大会制度之下,全国人大常委会立法成为缓解最高立法机关立法效率与立法民主矛盾的一种“必需”或曰“必然”。然而,我们应该深刻认识到,尽管人大与人大常委会形似一体,但毕竟是两个不同的机关。二者在存在形态、开会方式、法律地位、民意基础方面都截然不同。常委会只是大会的常设机关,常委会要向大会负责[5]。因此,二者在立法过程中的地位与职能不能简单并列起来。相对而言,常委会构成人员少、代表性不足、民主性欠缺等诸多因素都决定了常委会难以担当“实质上的最高国家权力机关”的职责。尽管经济社会发展的复杂性与立法专业性要求,使得全体大会不可能专属行使国家立法权,但是当前全国人大实际承担的立法权能与其作为最高权力机关的宪法地位是明显不相当、不对称的。“在立法方面,全国人大的最高地位日渐缺少了载体,又何以体现其‘最高性’呢?”[5]而且,如果国家法律制定主体在民意基础方面存在重大缺憾的话,国家法律的正当性与权威性势必受到影响。为此,“人大主导立法”首先就要求充分保障和发挥全国人民代表大会在立法中的主导作用,在国家立法权内部维护人大相对于常委会的最高地位。这是我们必须坚持的人大主导立法的一个基本要求。

   2.“全国人大”与“地方人大”之不同要求

   十八届四中全会对于“人大主导立法”的表述是:“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”这就意味着,“人大主导立法”是针对所有享有立法权的人大及其常委会而言的,是一项从全国到地方的整体要求。而在新修改的《立法法》中,“人大主导立法”很大程度上仅限于“全国人大及其常委会”的工作目标与要求。

   作为世界上人口最多、幅员辽阔的大国,我国各地方的自然地理条件、人文环境和经济发展水平的差异必然折射出不同的立法需求。这也决定了各个地方在人大主导立法方面的思路与具体做法存在差异。一方面,我们需要地方人大发挥“船小好调头”、制度试错成本低的优势,克服“坐等中央”的观望态度,根据各地经济社会发展状况创新人大主导地方立法的路径;另一方面,由于立法人力资源不足、技术支持不够、经济保障困难等方面条件的限制,有立法权的地方人大难以在短时期内实现对立法过程的主导。有鉴于此,当前人大主导立法的工作重点很大程度应放在全国人大及其常委会立法层面。

   (三)从立法过程上对“人大主导什么”进行梳理

   1.人大主导立法关键在于人大能够代表人民防止部门利益主导立法

   如前所述,有立法权的人大既无必要也无可能承担全部立法事项和参与全部立法过程②。从国际经验来看,作为专门立法机构的议会也同样无法完全承担法律法规草案的起草工作。“美国国会的工作机构及其立法助手在交流中,非常明确地告诉我们,美国国会85%以上的立法,都是由政府部门提出草案的。”[9-1]因此,我们必须抛弃“人大主导”与“部门主导”非此即彼的认识,认为政府部门起草的法律法规草案就一定体现政府部门的意志,而人大负责起草的草案就一定能够代表民众的普遍意志。法律法规草案能否代表人民的意志与利益,并不完全取决于立法起草的主体是人大立法机关还是政府部门,而取决于人大及其常委会的人员组成是否具有足够的民意代表性,是否有相应机制保证有立法权的人大最终能根据人民的意愿进行立法抉择。

   言下之意,即使一部法律法规草案是由某强势政府部门起草并对法案内容起到实质性决定作用,如果人大在审议和通过法律法规的过程中,有效地进行删改、变动、把关,剔除草案中可能隐藏的部门利益或部门色彩,实际上就能够实现人大对立法过程的主导。正如沈国明教授所言,“如果人大没有这个能力,反责怪政府部门起草导致立法中的部门利益倾向,那是打错了板子”,“能够发现并剔除部门利益,能够对草案中的这些内容行使否决权,就是人大在主导立法。”[9-2]反之,一部法律法规草案即使是由人大相关专门委员会或常委会法制工作机构起草的,如果起草部门的组成人员也存在“部门化”倾向、充当某些部门或利益集团的代言人,那也难以解决立法的民主性、正当性问题[10]。那种认为由人大起草的法案就一定持不偏不倚的中立立场、能够超脱于各种部门利益,也是一种理论推导的“想当然”。毕竟,相当一部分专门委员会委员和法制工作机构的领导来自政府及其相关部门。这种人员构成也容易使得立法起草过程带上浓厚的部门本位色彩。

   现实当中,社会各界对我国立法过程中的“部门主导”多有诟病。其实这并不是批评政府部门操刀起草了大部分的法律法规草案,而主要是着眼于在法律法规草案提交人大审议时人大没有足够的权威与智慧剔除法律草案中的部门利益、否决相关的法律议案,而常常是过分迁就政府部门的意志、过度依赖政府部门的智慧,对同级政府尊重过多、受制过多,对自身权力机关的地位和应发挥的立法主导作用意识不够,对法案的审议多流于形式,甚至某些时候甘于充当负责“拼盘子”的文字“编辑”③。显然,人大实现对立法过程的主导,就是要下大力气解决如何摆脱政府部门的掣肘、有效剔除部门利益、提高对部门起草法案的鉴别力问题;是要解决能否代表人民站在立法第一线、敢于“在矛盾的焦点上砍一刀”的问题。如果人大做不到这一点,人大及其常委会即使承担了大部分的法律法规起草工作,仍然发挥不了在立法过程中的主导作用。

   2.人大主导立法应重点体现在立法规划、重大法案起草、法案审议和立法监督环节

   尽管有立法权的人大既无必要也无可能参与全部立法过程,但是要充分实现对立法过程的主导,就必须在立法规划(立法准入)、重大法案起草(重大法案内容的形成)、法案审议(法律法规草案的通过)以及审查监督(立法的监督与评估)等环节发挥决定性作用。简言之,判断人大是否实现了对立法过程的主导,关键看其是否能够有效通过制定立法规划、起草重大法案、审议法案和立法监督等环节主导相关立法的走向、进程和最终决定立法提案与法律草案的“命运”,而不在于人大是否比政府部门等其他立法主体承担了更具体、细致和繁多的立法工作。

   制定立法规划、把握立项的主动权是实现人大立法主导权的前提性环节。这是因为,它在很大程度上决定了“人大将立什么法”这一首要问题。实践当中,强化人大对立法过程的主导,首先就必须加强人大在制定五年立法规划和年度立法计划过程中的主动性和权威性。人大常委会组成人员和专门委员会应发挥人大代表、常委会委员密切联系群众、利益超脱的优势,对于一些调整内容广泛、协调难度大、法律关系复杂、社会普遍关注的立法项目应积极主动向人大常委会提出立法议案,避免消极“等米下锅”、“等菜上桌”、单方面受政府及其部门提案牵制而导致立法规划权旁落。其次,由于人大立法工作方式的特点以及各方面条件限制,在制定立法规划和形成法律法规草案的过程中,人大必须借助政府部门在人力、财力和信息方面的优势资源。除了人大常委会和专门委员会行使的提案权之外,对于政府及其部门提出的立法提案,人大应本着民主性科学性的标准严格把关、统筹安排。由人大来全面掌握立法的轻重缓急和推进节奏,督促落实立法调研和法案起草等工作,通过立法规划与立法计划的制订来增强人大的立法工作协调能力及其在同级立法体系中的主导地位。

人大主导立法,既要求有立法权的人大积极主动行使立法规划权以及对各项法案的认可权与否决权,也要求适当增加人大自行起草综合性、全局性、基础性的重大法律法规草案的比重,还需要强化人大在法案审议和立法监督方面的主导地位。人大法案审议权的行使,直接关系到法案能否进入以及以什么样的方式和内容进入法案表决阶段,关系到法案能否获得通过从而成为真正意义上的法律法规。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
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文章来源:《中共中央党校学报》 , 2017 (5) :72-80
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