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富晓星等:“教育权利”VS.“大城市病”

——流动儿童教育获得的困境探究

更新时间:2018-09-25 01:53:13
作者: 富晓星   冯文猛   王源   陈杭  

   房产证!反正主要就是房产证!房产证这一项就没有!暂住证,这好办,主要就是那个房产证!房东有(房产证),他不让你用呀!还要正联儿(原件),不要副联儿,复印的都不行!人家正本的房产证会给你拿着一气儿跑么?不可能的!(ZA,男,40岁,2015年12月)

   五证过了的都还有些是上不了学的,还有个家访。就是到你家去看看,你是不是真的在这儿住着的。如果我去了你上班不在家,那这就去掉了(审核不通过)。(打工子弟小学校长,2015年12月)

   可以看到,住房情况可以体现出流动儿童家庭的分化,那些有经济能力承担正规渠道住房开支的家庭,与那些不愿或无能力承担的家庭由此被“筛选”成两个群体,决定着流动儿童不同的教育路径。

   2.在京务工就业证明

   在京务工就业证明涉及的事项集中在工作领域,其困难核心在于“申请人或其配偶按相关规定在北京市缴纳社会保险并提交的北京市社会保险个人权益记录”,即“社保”。从单位性质和缴纳社保的比例来看,44位在业的公办小学家长,有3位是企业法人,25位与单位签订了正规的劳动合同,两者合计占比为63.6%;长期缴纳养老保险的人数为31人,占比70.5%。40位在业的打工子弟小学家长中,这两个比例分别为20%和22.5%,差距比较明显。从职业上看,打工子弟小学家长多从事保洁、市场商贩、保安等低技术性工作,并且在家待业的家长人数远多于公办小学家长,因此常常会出现弃缴或所在单位不按规定缴纳社保的情况。

   当初不是要去那个LJD小学嘛,办不下来啊。最主要就是没交社保。税、医疗保险什么的都没交。要交得一千多吧,咱挣这些钱还不够交的呢。在老家都交了合作医疗。你没看前一阶段,开学那阵,家长去教育局那闹嘛,都上电视了都。(ZA,男,40岁,2015年12月)

   将“缴纳社保”明确写进“非本市户籍适龄儿童接受义务教育证明材料审核程序和标准”文件中是在2015年。2015年前,各城区根据自身实际情况,可制定适合本城区发展的审核细则。调研发现,在2014年朝阳区社保材料的审核中,出现了值得思考的现象,那就是“异区社保”问题⑨。流动儿童要在某学区上小学,需要父母双方均在同一城区内连续缴纳一定时间的社保。

   我女儿上学的时候,对社保好像三个月就行,那是第一年实行(2014年)。之前(其他人)好像是只要你有劳务合同就行。然后等我们上的时候就是你只有劳务合同不行,就是得你所在的单位给你交了社保才行,否则他会认为你是虚假的。还有他要求孩子在朝阳上,你社保必须交到朝阳,那好多外企的,我在朝阳住我可能在海淀上班,那我单位在海淀社保肯定交在海淀啊,反正挺多不合理的。(LM,男,39岁,2016年4月)

   也就是说,父母双方都必须在朝阳区缴纳超过一定时长(3个月)的社保证明,但在实际操作中这一规定造成了很大困难。首先,父母双方并不一定均有正式的稳定工作,如一方(通常为女方)为“全职妈妈”,无法出具;其次,如父母双方都有缴纳社保的证明,但不在同一城区,其子女则无法取得朝阳区的入学资格;最后,城区的划分较为严格,可能出现工作地点相近但分属于不同城区,导致“异区”缴纳社保的情况。如此一来,诸多父母均缴纳社保的流动儿童却无法取得朝阳区公办小学的入学资格。

   从社保缴纳的要求来看,取得“在京务工就业证明”难度很大;但从实际情况来看,公办小学的流动儿童家庭仍旧顺利地拿到这项证明并通过“五证”审核,这实际涉及流动儿童家庭的进一步分化,具体原因我们将在后面部分予以呈现。

   (二)“五证”与“钱随人走”政策的联系

   从上面的论述不难看出,“五证”成为流动儿童在特大城市接受义务教育的入学门槛,然而其意义不仅仅于此。

   1.“五证”与“中小学生电子学籍管理办法”

   原来的话,你在北京上学,我们就把学生名单、学生信息给上报了,上报了就有学籍了。就从全国统一学籍号以后就不允许这样报了,就是户口所在地办学籍。因为“五证”跟这个有关了……(没有北京学籍的学生)有二百多是今年一年级升上来的,一年级都是在老家办学籍的,在北京办不了啊,没有“五证”啊。有五证了,没有交社保的,政策把他卡住。之前五百多学生的学籍之所以能转过来,是因为(2012年)以前北京市办学没有那么多的政策,是以前办的学籍,还有一部分是从(老家)转来的。(打工子弟小学校长,2015年12月)

   在北京,“五证”办法于2004年开始实施⑩,来京务工群体可持“在京借读证明”,到暂住地附近的公办小学、初中或经批准的民办学校为孩子联系就读事宜(北京市教委等,2004)。调研显示,2004-2012年,在政策把控相对宽松的情况下,即使没能通过“五证”审核,流动儿童也可通过某些方式(如所在打工子弟小学联系教委取得),辗转获得在京学籍。

   因为孩子太多了,这几年不光我们一个学校在扩,城区整体发展,外来人口增多。从2015年开始,咱们实施电子学籍、就近入学,严把一些东西,从这儿开始人数往下走了。在之前这两年,一年扩一个班,扩两个班,连着三年扩,扩到二十个班了……从2015年那拨孩子入学开始,所有这些审核,这些把关,都是由政府、招办统一,协调有街道、社保什么的都协调好了,分别审核完了,这些孩子材料过关了,由教委这儿网上登记,一个纸质的登记,都做完了,按照就近入学这种方式,是哪片的,就把孩子按片儿分了。分完了之后,到时候我们统一一个时间,我们到招办去把分给我们的孩子档案领回来,然后我们才通知孩子们、家长见面。在之前我们都没有接触。(公办小学校长,2016年4月)

   2015年以后,“五证”直接与全国统一的中小学生电子学籍管理办法(2013年7月发布,2014年实施)挂钩。新的学籍办法旨在清查和统一学籍,也一定程度上达到了其“标准化、规范化”的管理目的。但这也意味着,无法通过“五证”审核的流动儿童,只能回到户籍所在地办理当地学籍,其在统一的电子平台上显示的是户籍所在地的学生身份。在这种情况下,流动儿童如果想继续留京上学,只能在打工子弟小学暂时借读,做“无北京学籍”的学生。由此可以看到,原有的“五证”决定的是“学生能否进入公办学校”,现在的“五证”则直接决定了“学生能否获得北京学籍”。是否取得北京学籍,将和流动儿童的教育权利,以及国家教育政策的落实紧密相联。

   2.“钱随人走”政策的转义

   2015年,国务院出台“钱随人走”政策,主要目的有两个:一是从国家层面,尽可能缓解北京等流入地因流动人口涌入带来的教育财政压力,以在流入地和流出地之间实现教育经费资源的合理配置;二是从流动人口角度,国家希望教育经费“可携带”,即随儿童流动纳入到流入地的教育经费支出中,从而切实保障流动儿童的教育权利。

   书费不用交、学费不用交,所有的费用基本上都不用交,包括现在孩子们的社会实践活动,这一块儿材料费什么的都给了大力支持。每年年初我们把学生人数报上去,报完之后剩下的都不用我们考虑的。所以这两年我们欣慰的就是,不像他们之前的校长说的,我们又得愁这儿又得愁那儿,又得愁着老师又得愁着学生,还得愁经费,还得想办法自个儿去“创收”去,我觉得我在这几年这块儿还挺幸运的。(公办小学校长,2016年4月)

   对于通过“五证”审核,在公办小学上学的流动儿童来说,“钱随人走”政策在中央财政和地方财政按比例分担的基础上,可以至少将中央承担的部分随着流动儿童的学籍获得而转到流入地,这等于真正实现了“钱随人走”。但是针对打工子弟小学的“无北京学籍”学生,“钱随人走”政策很有可能变成“钱随籍走”。即虽然流动儿童实际上在流入地接受教育,但由于其学籍不在流入地,用于其接受教育的中央财政支出也无法转到流入地。

   这个实现不了。你不要看国务院弄这个,我是河南的,这孩子你要转走,我绝对不让你转走。农村弄什么补助(两免一补),现在农村好多学生在北京上学的,学籍转不过来的原因就是这个。他要是转走了,以后对他们的补助就没有了,更不用说那个经费(生均公用经费基准定额经费)了。谁家经费宽裕一点事情不就更好办一点?(打工子弟小学校长,2015年12月)

   你国家除非是这样,你这个学校有多少人,给多少经费,这样的话才能有用。你比方说,今年你把名单报上来,就这么多人在这里上学的,经费就按照这个人头给你拨。要不然,最有可能的(情况)是你说让他携带着,他不让你带走。转学才能带吧?你落不上(北京)学籍你就带不走,我就不让你转学……对我们还是没啥意义,就是给他们(公立小学)准备的。(WM,女,打工子弟小学班主任,2015年12月)

   也就是说,流出地政府为了保护地方教育的利益,面对从2001年开始实行的“两免一补”政策,实际上采取了一些应对措施,以阻碍流动儿童的学籍向外迁移。阻碍的方式有很多,如拖延时间、不开具某项证明,这都是在农村地区推行“两免一补”政策中存在的问题。并且,2015年教育新政之后涌现出的“无北京学籍”学生,其父母按政策要求先在老家为孩子办理学籍,然后让孩子在京暂时借读。也就是说,这批孩子的相关教育经费,也很难随孩子流动到北京,而是“钱随籍走”地留在流出地财政经费中。

   从社会学角度分析,教育资源的分配机制与社会排斥和团结紧密结合在一起。国家作为葛兰西意义上的力量主体,在对群体竞争或群体垄断进行干预的过程中,形塑和规范着阶层结构框架(刘精明,2005:73-75)。在流动儿童教育这个问题上,国家面对已有的“城”对“乡”的资源垄断和排斥,显然持有保护和支持弱势群体,力求社会团结的态度。然而“钱随人走”,这一保障公民基本教育权利的国家政策,却在实际操作过程中遭遇两方面问题:一是“人(学)籍分离”。从国家层面,建立全国统一的电子学籍,理论上是希望“人(学)籍统一”,即通过注册学籍掌握儿童的流动状况,并且将相关教育经费拨付到学籍所在地。然而在快速城市化的背景下,“人(学)籍统一”变成了中央政府最不想看到的“人(学)籍分离”。而这一情况的出现,引发了第二个问题:国家教育政策与地方政府及府际之间的功能和利益的冲突。从流出地层面,其和流入地的府际矛盾清晰可见,基本的做法是到了手的钱(如“两免一补”经费)不愿再拨出去,因此在实际操作中会设置种种障碍阻挡学籍的外迁。从流入地层面,我们看到“五证”收紧的时段是在2014-2015年左右,这正是北京等特大城市“十三五”规划出台的时间,严控人口成为这些城市推行新型城镇化的重要内容,这也的确是特大城市均衡发展的必然诉求。并且,严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模,在2014年3月颁布的、由国家发改委等部门提出的《国家新型城镇化规划(2014-2020)》中也有明确表述。然而,教育部等部门倡导的教育平等理念又不得不执行,因此我们看到,地方政府以一种非常微妙的姿态,呈现在国家不同的行政系统之间,以及国家与地方之间的博弈关系中。

这样一种国家和地方的博弈,恰恰体现了决策一统性与执行灵活性的动态关系,这是国家治理的核心过程(周雪光,2011:74)。在周雪光等学者看来,基层政府在贯彻实施中央政策指令的过程中,会根据当地情况对政策做不同方向上的偏移,以增强其解决地方实际问题的能力。北京等特大城市近些年来“五证”和类似“五证”办法的出台,恰恰提供了一个现实的清晰例证。一方面,针对流动儿童的义务教育问题,中央政府通过2015年“钱随人走”这一教育新政,希望将流动儿童的“两免一补”和生均公用经费基准定额经费的中央负担部分划入流入地财政(11),以做到属地事权与财权的统一,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会学评论》 2017年06期
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