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贾永健:中国检察机关提起行政公益诉讼模式重构论

更新时间:2018-09-20 00:44:41
作者: 贾永健  
不执行任何行政职能,受中央垂直领导,行使中央检察权”[12](P701-702)。在这一观点指导下,苏俄及后来的苏联检察机关被赋予一个全新的中心职能:法律监督,即维护国家法制在各个地方的统一实施。由此,检察机关被定位为法律监督机关而非单纯的司法诉讼机关。受此影响,我国宪法、检察院组织法和三大诉讼法都将检察机关定位为法律监督机关。于是,有论者就不断扩大解释法律监督之内涵和外延,以法律监督之名,为检察权扩张辩护。

   其实,曾有学者质疑:法律监督职能与公诉职能从法理上来说是相冲突的,检察机关以公诉为核心职能,应当是被监督对象,不应成为监督主体,承担公诉职能的检察机关完全不具备“专门法律监督机关”的主体资格[13](P74)。而且,检察机关每一次扩权都以实现法律监督职能为理由,这是一条“不归路”。通过扩大解释法律监督,理论上能使检察权无限扩张,无限循环,永无止境。这种模式充满风险,会使检察权纳入更多行政性的权能,加剧检察机关兼具行政权和司法权的不合理局面,亦违背了权力分工制约的法治原则。所以,主张“修改法律、将行政公益案件调查权依法赋予检察机关”的观点,客观上会造成检察权“行政属性”的强化。因为调查权本质上不属于司法权,而属于行政性权能。司法权的本质是判断权,调查权本质并非自由心证活动[14](P36)。若将调查权这种行政性突出的权能以法律形式赋予检察机关,会更加模糊检察机关的司法属性,混淆检察机关的法理定位。

   盖言之,解决当前行政公益诉讼问题,检察机关扩权之路虽可能一时有效,但学理上面临困局,亦终非长久的法治之路。进入新时代,国家监察改革背景下检察权总体已呈现收缩之势。这构成扩权之路的最大现实不能。

   (二)检察权在新时代全面改革中呈收缩之势

   新时代对检察权有重大影响的改革有两项:一是国家监察体制改革,二是公益诉讼制度改革。前者对检察权作了减法,后者又对检察权作了加法,这一减一加,颇有深意。

   第一,国家监察体制改革对检察机关的“削权”。2016年12月25日,全国人大常委会正式通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》,将检察机关职务犯罪的预防、监督和侦查等权限转隶监察机关[15]。检察机关被划出的反贪反渎等职务犯罪侦查预防权,一直以来被视为是行政性突出的权能。这次全部剥离出去,意味着检察权行政属性的减弱,暗示着国家弱化检察机关行政属性的长远意图。这实际也是国家对“检察机关以法律监督之名扩权老路”发出的终止信号。正当有人感叹检察权面临重大调整或削减之际,国家已在另一领域对检察权作起了加法。

   第二,公益诉讼制度改革对检察机关的“加权”。十八大以来国家深入推进司法体制改革,积极探索建立公益诉讼制度。在此改革中,检察机关又被赋予了支持和提起公益诉讼的新职权。笔者认为,国家对检察权的这一加法,透露出强化检察机关司法属性的预期,折射出检察机关“须着眼司法机关定位和以诉讼为中心”的未来发展方向。但若总体上折合前述权限加减变化,检察权在本轮改革中实际呈现收缩之势。这表明,检察权大幅扩张、积极能动介入国家社会生活已不符合改革大势。检察机关回归司法机关“消极性”“保守性”的趋向,已经显现。

   所以,检察理论研究者应勇于打破观念束缚,跳出部门利益羁绊,来思考和探讨如何推动行政公益诉讼的深入发展。若如此,那么行政公益诉讼的改革可谋思如何借助国家监察体制改革之东风,实现行政公益诉讼破局发展。

  

三、推动行政公益诉讼与国家监察制度协调衔接


   无论从现实角度还是从理论角度来看,行政公益诉讼与国家监察制度构建衔接机制的“借权”之路都有充分的必要性和正当性。

   (一)行政公益诉讼与国家监察制度衔接的现实基础

   有学者研究发现,人员腐败是机关行为违法的一大诱因[5](P74)。行政公益诉讼试点实证调研也表明,危害公益的违法行政行为往往与行政人员违纪违法问题交织纠缠甚至受其主导。行政机关侵害公共利益以及拒不配合甚至阻挠行政公益诉讼等违法行政行为,往往是由于行政人员(负责人)失职、渎职及滥用职权等违纪违法行为所致[3](P45)。

图 1  行政机关违法与行政人员违法的关联关系图

   行政机关运行原理表明,行政人员特别是行政负责人的意志和行动潜在影响甚至主导着行政机关的行为。比如有试点情况的实证调研发现,因担忧检察机关提起行政公益诉讼会引起对行政机关主要领导和负责人追究职务违法犯罪的法律责任,行政机关对检察机关调查取证工作不予配合、故意隐瞒证据。这就是行政机关负责人意志(担忧情绪)主导行政机关作出违法行为的典型例子[1](P94)。所以,“机关违法”往往是一个面纱,刺破该面纱就会发现总有“人员违法”隐藏于内;行政机关违法行为(不管是侵害公益还是阻碍抵制行政公益诉讼)之下,总是有行政人员违纪违法问题作祟。行政公益诉讼的直接案由,一般是行政机关存在不当作为或不作为;其下的深层原因,则可能是行政人员违纪违法行为。后者实际是当前行政公益案件的更深层原因,还构成了阻碍行政公益诉讼的深层因素。它可能构成犯罪,亦可能仅是违法而并未达到犯罪标准,还有可能仅仅是违纪问题,但却确定无疑地都属于监察机关的职权范围。

   这是行政公益诉讼衔接国家监察制度的重要现实基础。行政公益诉讼的实践问题迫切要求与国家监察制度协调衔接,刺破“机关违法”的面纱,深挖背后的“人员违纪违法”,协同保护社会主义公益。

   (二)行政公益诉讼与国家监察制度相衔接的必要性分析

   从现实需要来看,行政公益诉讼迫切需要与国家监察制度衔接;同样,国家监察机关也有着充分的理由接受衔接之要约、协助发展行政公益诉讼。

   第一,保护国家和人民利益的需要。首先,行政公益诉讼与国家监察制度在价值目标上高度契合,都是保护国家人民利益和社会公共利益。国家监察体制改革的一个动因就是治理公职人员腐败问题。腐败问题极大损害国家与人民利益,新设的监察机关就是以捍卫人民利益为宗旨。行政公益诉讼直接保护国家和社会公共利益。公共利益是人民利益的基础内容或者核心内容,保护公共利益也是保护人民利益。其次,二者的治理对象存在交叉重叠。行政公益诉讼试点情况表明,行政机关未履行法定职责(行政机关不作为),是我国当前行政公益案件的最主要案由[16](P20-21)。李克强曾援引《左传》的话指出:仕而废其事,罪也;为政不廉是腐败,为官不为也是变相腐败[17]。行政人员不作为与乱作为一样,都是严重损害国家和人民公益的腐败问题。它们既是行政公益案件的深层案由,还是国家监察机关的重点监督事项。当前,生态环境资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域,行政机关违法(不作为)与行政人员违法(不作为)问题交织杂糅,共同造成公益受害案件。人民群众对此最关注、反应最强烈,非常渴望国家机关强力介入,彻底调查,切实治理。监察机关的利益立场本就是人民公益,人民群众最关注哪里,哪里的公职人员损害公益最甚,监察机关就应当监察哪里。监察机关查处行政公益案件背后的公职人员不履行或不当履行公职问题,协助检察机关保护公益,名正言顺且义不容辞。

   第二,服务社会主义建设事业的需要。国家监察制度的人民性与公益性高度统一于服务社会主义建设事业的宏伟目标。新时代公共利益与行政公益诉讼对社会主义事业具有突出的重要意义。保护公共利益的公共精神可以说是共产主义伟大理想的重要标志和主要构成。共产党执政要管好公共资产,不仅要实现生产资料公有制,还要增加公共产品,发展公共事业,扩大公共服务,完善公共选举,厉行公共决策,加强公共管理,严密公共监督,提高公共理性,弘扬公共精神,等等。一言蔽之,就是要造福公共大众[18](P7)。

   行政公益诉讼所保护的公共利益涉及国计民生的重要基础,近年来尤其受到人民群众的高度关注。它与反腐问题一样都是紧迫的问题。若在行政公益诉讼遭遇阻力之时,监察机关能够予以有力协助,将督促行政机关履职与打击腐败结合起来,必能深入推动社会主义公共事业的发展进步。

   第三,全面查处腐败的需要。与行政公益诉讼衔接,对监察机关的最大益处,是可以发现深藏于公益案件而对国家人民利益危害更大的职务违纪违法行为。二者衔接协同应对危害国家和社会公共利益的行为,就是在服务国家治理,将有利于社会矛盾有效疏解,优化社会治理结构,有利于发现渎职腐败案件线索,全面治理腐败问题。

   第四,强力助推行政公益诉讼发展的需要。从目前试点情况来看,行政公益诉讼深入发展亟须引入强力权威,破解行政公益诉讼的现实障碍。否则,若再延宕已久,这一优良制度会走向效率低下、几同空转之困境,恐有被社会公众抛弃之虞。若如此,几代法学人推进行政公益诉讼的心血和努力岂不付诸东流?若由拥有强大权威的监察机关去协助行政公益诉讼,就如同对其注入了强大生命动力。这对我国行政公益诉讼的未来而言,可谓是生死攸关的重要契机。

   (三)行政公益诉讼与国家监察制度衔接的机制构划

   行政公益诉讼与国家监察制度建立衔接机制的总体思路是:监察机关在査办腐败案件的过程中,发现因人员腐败引起的机关违法行为侵害公共利益的,通过建立信息反馈机制,交由检察机关提起诉讼。检察机关在行政公益诉讼过程中,发现相关公职人员涉嫌以权谋私、失职渎职的,应当提请监察机关全面介入,对相关责任人员展开廉洁性审査和调查。

   第一,诉前衔接机制构建要注意以下几个方面。首先,建立检察机关与监察机关信息互通与线索移送机制,并以此为基础建立行政危害公益的事前监督和风险预警机制。监察机关履行职责中发现的行政公益案件线索,及时移送通报检察机关;检察机关办理行政公益案件中发现人员违纪违法线索与廉洁风险的,及时移送通报监察机关。监察与检察两机关协同防范因人员廉洁风险所导致的违法行政侵害公益,尽早制止纠正行政机关及人员的违纪违法行为。通过纠处行政人员的不当行为,促使行政机关主动整改、规范行为,震慑其他机关积极履职,从根源上减少公益案件的发生。其次,构建检察机关调查行政公益案件与监察机关查处违纪违法的协同联动机制,强化二者在调查、调卷、询问、证据收集、勘验等环节的协调互动,实现证据共查共享,增强公益案件调查实效。再次,探索建立“督促行政机关履行职责”的检察建议与“纠正行政机关廉政建设和履职问题”的监察建议联合签发与监督机制,将诉前检察建议的执行效果纳入行政效能监察范围,增强诉前程序权威与实效。

第二,诉后衔接机制构建要注意以下几个方面。首先,检察机关决定起诉后,探索建立行政机关违法侵害公益情况通报机制。检察机关要将行政机关违法侵害公益且拒不改正的情况及时通报监察机关,尤其要审查背后是否存在相关人员失职渎职、滥用职权等问题,增强被告行政机关主动尽早依法履职的内在动力。其次,建立诉中不当行政行为反馈机制。检察机关决定起诉后,将被告损害公益的违法情况报送监察机关,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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