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王鸿刚:中国参与全球治理:新时代的机遇与方向

更新时间:2018-09-03 07:13:30
作者: 王鸿刚  


   中国始终是全球治理中的重要角色,并已深深融入全球治理体系之中。早在20世纪40年代酝酿成立联合国时,中国就作为创始成员参与其中,为全球治理机制的搭建作出了重要贡献。冷战开始后,中国一度被排除在联合国之外,但提出的“和平共处五项原则”成为处理国际关系的新型准则,有力推动了全球治理规则的发展。70年代初,中国恢复安理会合法席位后,开始名正言顺地参与各项全球治理事务。进入90年代,随着全球化深入发展、中国国力提升和观念变化,中国主动参与了各类全球和地区治理机制。新世纪初,中国加入世贸组织,成为中国融入国际社会和参与全球治理的里程碑,对中国自身、全球化进程和全球治理体系的发展都带来了深远影响。金融危机后特别是近几年来,中国更加积极参与危机应对,进一步凸显了自身在全球治理中的分量,也在参与全球治理中扩大了发展空间。

   放眼未来30年,中国自身发展与世界整体发展、中国的国家治理与世界范围内的全球治理、中国的前途命运与世界的前途命运,将前所未有地紧密联系在一起。上述全球治理体系的困境,也将对中国参与全球治理带来新的机遇和挑战。

   (一)全球治理赤字与中国的担当

   全球治理赤字扩大与主导力量的弱化,对中国参与和引领全球治理的能力构成考验。大国合作氛围的消退和各国的普遍“自顾”、“内敛”导致全球治理赤字增加,各类挑战此起彼伏,威胁每个国家的切身利益。国际社会普遍希望能有某个负责任大国站出来勇担责任。从过去几百年历史来看,不同历史时期总有某个大国发挥引领作用,推动现代国际秩序不断演进,眼下人们将目光不自觉地投向中国,这为中国更积极地参与和引领全球治理提供了难得的历史机遇。十几年来,不同国际场合的各类话题总是很快聚焦到“中国崛起”,表明人们对中国作为新的全球治理推动者的角色充满期待。而且,当前的治理赤字和困境已经使全球治理变革势在必行。当前的全球治理体系不可持续,必须加以改变,已日益成为国际共识。因而,即便中国以改革者的姿态参与其中,也合乎时势和人心所向,对中国在全球治理中奉行“修正路线”的批评将难有市场,尤其是中国作为连接东与西、南与北的桥梁,将拥有独特的方位优势,易于同世界各国在全球治理中找到利益契合点。

   这样的总体形势与历史方位也给中国参与全球治理带来了独特挑战。因为未来30年的大国竞争将主要围绕中国展开,并且主要以中美和中印竞争的方式出现。随着未来中美两国实力越发接近、战略重心日益重合,两国国内持续转型,两国的深度相互依赖和高端战略竞争将同步发展。由于被有意无意地赋予了争夺全球主导权的色彩,不断强化的竞争心态可能阻碍两国在全球治理方面的真诚合作,甚至陷入有共同利益也很难合作的怪圈。中印合作也不乐观。近期“洞朗对峙事件”表明,中印两国同为发展中大国的身份认同并不足以抵消双方的地缘竞争,印度对中国崛起的忌惮与其自身谋求复兴的愿景相互作用,中印矛盾进一步发酵的可能性很大。近年来两国已经在加入核供应国集团、应对全球变暖以及“一带一路”问题上产生明显不和谐,未来两国在全球治理过程中能否精诚合作,存有很大疑问。另外,随着中国越来越具有“发达国家”特征,与广大发展中国家的利益诉求不断拉开距离,这将推动更多互补性合作,还是加剧矛盾纷争,尚存在不确定性。同时,鉴于各国尤其是西方国家普遍感觉在全球化中吃了亏,对继续参与全球合作信心不足,而中国却被视为“全球化最大赢家”,中国继续引领全球治理恐怕也会面临一些国际舆论上的质疑。

   中国必须担负起全球范围内的信心重建和预期管理的重任,说服各国继续以积极心态参与全球治理,并携手各国推动“更有管理的全球化”进程,避免以往全球化过程中的贫富分化、工作流失、环境恶化和对外依附,这将极大考验中国的战略智慧和利益调和能力。如何将中国的方位优势转化为连接四面八方的伙伴关系网络,如何拿出各方接受、操作性强的全球治理方案,如何化解分歧、管控危机、合作共赢,推动构建能管未来30—50年的新型国际合作框架和新型全球治理体系,将是未来30年中国对外战略的重大课题。

   (二)多元治理主体的对接与协调

   全球治理主体的多元化趋势以及多元主体间的权力消长,对中国参与全球治理的深度和方式形成制约。未来中国参与全球治理,将面临两种“全球治理观”的竞争。一种“治理观”主张积极发挥政府作用,认为政府是最能动、最主动、最主要的治理主体,无论在国家治理还是在全球治理中都应立足于政府的统筹谋划和积极作为。另一种“治理观”则主张抑制政府的作用。一些国家基于国内政治传统,认为“政府并不是问题解决之道而是问题本身的一部分”,(20)应充分发挥市场的决定作用和公民的自治能力,推进“没有政府的治理”模式。第一种治理观在金融危机后受到更多重视并在不少国家展开成功实践,而第二种治理观则是20世纪80年代以来由少数国家大力倡导和实施的,尽管目前出现不少问题,但也不会轻易退出历史舞台。强有力的中国政府对全球治理的积极参与,很可能进一步激化两种治理观之间的争论,不排除一些国家怀着竞争心态而抨击中国政府太强势,甚至拿中国政府的社会主义特征做文章。

   巨型公司在全球治理中的复杂角色对中国构成的挑战,主要体现在全球金融治理方面。全球金融稳定是中国经济发展和社会稳定的前提,全球金融治理改革推进缓慢,对中国的发展壮大构成了持续的结构性制约。由于一些巨型公司长期操控全球资本流动,掌握重要的金融创新技术,并且已习惯于从全球金融治理和各国金融制度的不完善中获益,而中国又是特别具有发掘潜力的重要市场,所以全球金融治理的薄弱对中国金融安全及经济安全的冲击将格外严重。中国推动全球金融体系变革和加强金融监管合作的努力,恐怕也会遭到一些巨型公司和相关组织的暗中阻挠。

   中国同一些重要的国际非政府组织有过合作,但比较有限,且主要集中在一些低政治、不敏感的领域。这一方面是因为中国政治体制的特点导致中国政府同国际非政府组织的合作对接机制不健全,另一方面也是因为很多国际非政府组织有西方国家背景,或者接受西方国家的政府或企业捐助,或者倡导立足于西方意识形态的国际议程,特别是在人权方面的主张,同中国的合作存在明显障碍。在这方面,中国未来参与全球治理面临的议题主要有二:一是如何在2017年开始实施的《境外非政府组织境内活动管理法》下,在国家治理中合理规范和充分借重各类国际非政府组织的力量,为更好推进国家治理服务;二是在参与全球治理过程中,同更多国际非政府组织特别是以前缺少接触的组织建立合作关系,在国际议程制定方面做好对表和对接,化解相互猜疑,发挥更大合力。

   中国还应该特别深入思考的问题是,在未来参与全球治理时如何打造为己所用的多元主体。政府力量固然有能动优势,但市场力量的灵活性和社会力量的亲和力同样不容忽视。为更加高效灵活地参与全球治理,中国显然应该把推动本国企业和民间组织积极参与全球治理作为一项重要战略任务。目前,中国已经开始思考和运筹向民间组织购买专业服务,将一部分国家治理职能“外包”给民间组织,此举大大推动了中国民间社团组织的发展。今后,中国应进一步学习别国成功经验,积极推动中国民间组织走出去,并将一些参与全球治理的职能“外包”出去,将中国自己的民间组织培养成全球治理体系中的重要行为体,并与之形成紧密配合关系。当然,迄今这项工作仍面临不少困难,因而进展有限。(21)未来,随着中国本土巨型公司日渐壮大和快速走出去,其在海外利益保护、国际责任承担、海外行动配合方面如何与中国政府及其他国家形成各有侧重的默契合作,也是需要深入思考和预先谋划的问题。

   (三)治理对象模糊与议程设定能力

   治理对象模糊不清,考验着中国在全球治理中的议程设定能力。既然全球治理的对象模糊不清,那么对复杂繁琐的问题如何界定其性质与程度,对彼此关联的问题如何确定主次关系,对国际社会依然模糊不清的思想观念是否有能力加以引导塑造,将直接决定全球治理的具体议程。一国在全球治理中的议程设定能力极为重要,将决定其能否借助全球治理更好地为国内利益服务。在设定全球发展议程方面,中国具有较大发言权。这是因为中国自身的发展成就具有极强的国际说服力,并且中国以自身发展带动其他各国发展也已成为显而易见的事实,因而中国在全球发展议程方面的主张自然得到其他国家的重视和认同。但中国在其他一些全球治理领域显然还缺乏议程设定能力,并由此陷入战略被动。

   在网络治理领域,某些国家基于自身利益需求,人为将网络窃密划分为“正常间谍活动”和“国家支持的商业窃密”,将前者视为“惯例”,而对后者大加鞭笞。将网络空间的言论结社自由和信息流动自由视为“自由主义国际秩序”的重要体现,并按照自身构想在国际社会推广网络战争准则,以冷战思维强行划分所谓网络空间治理“阵营”,排斥异己,对中国制定网空政策、加强网空管理、保护本地数据安全和在全球网络治理中推广“中国主张”都构成了压力。②在半岛问题上,议程设定能力较强的国家倾向于将南北长期对峙、消化冷战遗产等复杂问题简化为核不扩散问题,并就此主张对执意谋核的金正恩政权施加制裁甚至推动军事选项。中国主张的“双暂停”、政治对话和“停和转换”,则因话语分量不够而难以得到足够重视,结果导致朝鲜核能力不断增长,半岛紧张局势螺旋式上升,严重威胁中国周边安全。一旦半岛生战生乱,将严重冲击中国的国家安全和未来发展势头。在金融治理领域同样存在这种情况,由于无法掌握全球金融治理体系改革的话语权,只能按照其他国家设定的危机应对方案和金融改革议程来走。

   提高全球治理的议程设定能力需要多方面条件。一是技术支撑。当前在人工智能、生物技术、数据技术、能源与环保技术等领域正发生深刻变化,酝酿重大技术突破。能否在新一轮技术革命浪潮中取得领先、占据主动,将是引领未来全球治理方向和议程的决定性因素,没有技术领先优势的支撑,引领全球治理将沦为空谈。在这方面,中国正在努力弥补差距、迎头赶上,但要确立相对于其他国家的技术优势,恐怕还有很长的路要走。二是基础设施支撑。无论是金融治理还是网络治理,都有赖于对重要基础设施的掌握。目前,西方国家和一些重要的私有化机构仍对全球金融基础设施拥有控制权,网络治理的基础设施则基本控制在美国手中,中国的“后发劣势”非常明显而且难以克服。三是话语体系支撑。除上述两方面条件,“讲故事”的能力和水平也很关键。利用普遍接受的语言和思维方式以及强大的国际舆论传播工具,去构筑既能在情感上打动人、又能在行动上吸引人的叙事话语,也是全球议程制定能力的重要体现,在这几方面,中国存在着应激性的固有思维方式的局限和人才严重短缺的挑战。

   (四)效率与合法性的悖论

全球治理机制效率与合法性的两难悖论对中国的影响也不容忽视。同美、俄、欧等全球性力量及主要新兴国家相比,中国对联合国这一多边国际组织一直是最为倚重的。这种情形与中国作为联合国创始成员国的传统身份有关,与中国作为联合国安理会常任理事国的显要位置有关,与曾经饱尝被孤立于联合国之外的痛苦经历有关,与中国一贯具有的天下情怀与全球视野有关,当然也同中国迄今仍然缺乏像美国掌控的那种庞大同盟体系以及遍布世界各地的战略存在有一定关系。中国对联合国高度倚重的好处显而易见。中国坚决维护联合国权威,是对中国二战战胜国身份的捍卫,暗含着中国对战后国际秩序不容撼动的强调,并给中国处理某些具体外交问题提供了强大的道义优势。而且,作为长期快速崛起、十分惹人注目的头号新兴大国,对联合国这一既有全球治理体制表现出足够尊重,时刻注意以联合国多边平台处理国际问题,也可有效规避可能针对中国“单边主义”或“另起炉灶”的指责,提升中国开展各项国际活动的合法性和接受度。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
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文章来源:《外交评论:外交学院学报》 , 2017 (6) :1-21
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