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王鸿刚:中国参与全球治理:新时代的机遇与方向

更新时间:2018-09-03 07:13:30
作者: 王鸿刚  
巨型公司(通常也都是跨国性的)的运营有赖于全球治理所提供的安全保障与制度便利,但有些时候,这些巨型公司更希望从不完善的治理状态或有偏袒的治理取向中获益,这在税收和金融领域表现得尤为突出。一些公司的金融业务往往利用国际形势的不确定、资本流动的不透明、监管制度的不完善、各国政策的不一致来牟利或自我保全。它们的活动不仅给各国政府的国内治理带来挑战,也常常加剧国际金融体系的不稳定。它们通常采取“转移定价”和“税基改变”等复杂方法在不同国家之间转移利润以逃避纳税责任。这种方法迫使各国政府陷入一场近乎零和甚至是负和博弈,不得不奉行以邻为壑的税收政策,向在境内运营的巨型公司提供更大税收优惠,“以便从一张不断缩小的馅饼上获取较大的一块儿”。⑦更重要的是,自20世纪80年代至今几十年来,一些公司发展成为“超国家型公司”,⑧不仅具备了同政府争夺治理权的能力,甚至牢牢控制了一些国家的人事任命和决策过程,对政府的自主性和能动性构成严重制约,使这些国家的政府一定程度上成为巨型公司的代言人和代理人,并通过对公私媒体的控股而部分地操控了社会舆论的关注重点和价值导向。其风险在于,企业的本性是逐利,它代表的是私人利益而不是公共利益,是当前利益而不是长远利益,并不对社会秩序和公平正义负有任何道德义务。巨型公司过分强大的力量不仅是国家治理中的新课题,也使全球治理体系中多元利益攸关方之间的关系处于失衡状态。

   同时,国际社团组织与政府之间的关系也很微妙。20世纪80年代以来,有组织的、非政府的、非营利的各类国际社团不仅在数量上快速增长,而且在各项国际事务中的作用也越发突出,成为全球治理体系中的重要利益攸关方,有学者将这一现象称为“全球社团革命”(global associational revolution)。⑨不可否认,各类国际社团组织确实在各种国际问题的处理过程中发挥了建设性谘商作用,一定程度上补足了国家治理的缺失,其建设性作用必须得到肯定,但其内在的跨国界特征往往导致其与各国政府的政策和议程重点发生冲突。一些发展中国家既希望得到国际社团组织的帮助,又对其可能削弱本国主权怀有担心。特别是由于新自由主义理念盛行,“没有政府的治理”一度成为全球治理的努力方向,⑩一些非政府组织对政府的作用抱持较强的怀疑、拒斥甚至是对抗态度,这使国际社团组织与主权国家之间的关系变得非常复杂。同时,这些社团在资金来源上的依附性也使其容易成为一些大国的战略工具。冷战初期,美国就在实施“第四点计划”过程中开始有意识地利用涉外非政府组织为其服务,(11)80年代后更是建立了“全国民主基金会”等非政府组织,以便在全球推广美式价值观。(12)这些体现某些国家政府意志的国际社团组织在全球治理体系中的积极活动,无疑加剧了国际社团组织与各国政府之间关系的复杂性和敏感性。此外,各种犯罪组织和不法分子等“非国家行为体”,也由于新的信息通信技术和大规模杀伤性武器的易得性而获得强大赋权,它们对国家秩序和国际秩序具有巨大破坏力,成为全球治理中不可忽略的负面角色。

   (三)治理对象模糊不清

   找准治理对象是极为关键的。由于事务本身的高度复杂性、全球化背景下不同议题之间的相互关联性进一步加深以及人类认识水平的相对有限性,特别是由于参与全球治理的多元主体之间在利益与感受方面的差异性,多元主体往往在什么才是全球治理的客体(即治理对象)这一问题上难以达成一致。在主客观条件制约之下,人们比较容易在表面现象上达成共识,但对于到底是什么因素导致了这些现象则存在巨大分歧,并由此形成截然不同的治理主张。

   在应对金融危机方面,人们普遍意识到既有的全球金融治理体系存在严重缺陷,美元主导下的国际货币体系具有高度脆弱性,主要大国之间宏观政策协调明显缺乏,具有系统重要性国家的货币政策外溢效应过于突出,浮动汇率制加剧金融市场波动尤其是跨境资本无序流动。特别是,全球主导货币的权利与义务失衡是全球金融治理体系的关键缺陷。但由于发达国家改革意愿不强,尤其是美国坚决维护金融霸权,各国围绕危机爆发的根源争论不休,以IMF改革为核心的全球金融治理改革进展缓慢,新兴国家的地位和发言权提升有限,国际货币体系的民主化改革遥遥无期。在回避关键问题的情况下,对全球金融危机的治理只能在强化监管、信心重建和增加流动性等方面做文章,主要大国竞相推动量化宽松,防范金融危机再次爆发的难度反而增大了。

   在核不扩散问题上,人们普遍意识到核武器的巨大破坏力以及核扩散的严峻挑战,国际社会比较容易在防扩散方面达成国际协定,主要大国在阻止核扩散尤其在防止恐怖组织获得核材料方面存在共识和共同行动。但是,出于某些无可奈何或心照不宣的原因,人们对一些国家执意发展核能力的深层动机缺乏应有重视,而恰恰是这些国家安全处境的不利——例如朝鲜半岛的南北对峙以及美韩同盟对朝鲜的强大威慑、美国对伊朗的长期敌对政策加之伊朗与周边国家的长期不和——才迫使朝鲜、伊朗等国谋核自保,并在弃核问题上极为谨慎。就此而言,化解国家之间的敌对、提供可靠的安全保证,才是确保核不扩散的根本路径,然而,一些国家显然不愿意这么做。

   在恐怖主义问题上,“9·11”事件后各国普遍意识到国际恐怖主义的巨大危害,十多年来也在加强本土反恐安保、封堵恐怖融资渠道、阻击恐怖音视频传播、对“基地组织”和“伊斯兰国”等恐怖组织实施军事打击等方面形成共识,并在一定程度上采取了共同行动。但在恐怖活动频发这一表象背后,针对究竟什么才是恐怖主义产生的根源,同样存在巨大分歧。有人认为是“独裁制度”和“流氓国家”为恐怖主义提供了土壤,主张通过“政权更迭”、“推广民主”来消除恐怖主义。有人认为是伊斯兰教义中的极端内容刺激了恐怖分子的热情,因而主张采取“去极端化”和“世俗化”措施来引导伊斯兰文化发展。有人则认为必须重视恐怖活动产生的经济和社会因素,着力改变贫困、失业、教育等方面的状况。这种对治理对象的不同认知致使全球范围的反恐与安全治理长期处于混乱状态。

   在网络安全问题上,国际社会各方均认识到网络空间的二元属性,它既作为各现实行为体的社会平台,是现实空间的延伸和折射,又因独特技术架构和运行模式而具有鲜明的“全球公域”特质,因而各方对网络安全的重要性有高度共识。但由于网络安全涵盖物理层面的设施安全、逻辑层面各种网络协议的运行安全、应用层面的信息安全及社会层面的行为安全等多个方面,由此就产生了何者才是治理重点的问题。特别是由于万物互联、人机一体等趋势的发展,现实社会的一切问题都在网络空间层面有所体现,甚至在网络空间加速发展,因而全球网络安全治理的对象界定问题就变得异常复杂。围绕网络空间的主权与超主权特征、网络社会的秩序与自由、数据资源的开放与保护、网空战争的标准认定等问题,各国往往根据自身需要而提出不同的治理标准、治理重点和治理方案。

   全球治理需要综合治理而不能局限于专项治理,需要长期治理而不能满足于短期应付,需要源头治理而不能聚焦于末端和表象,需要预防性治理而不能一味地事后补救。在界定治理对象时缺乏清晰的认识和必要共识,导致全球治理方案的讨论通常被强势话语体系主导,并常常采取表面化的、技术性的、策略性的、有时甚至略显简单和随意的治理方式。从各方面迹象来看,这种治理对象模糊不清的情况短期内很难改变。

   (四)治理机制存在缺陷

   这主要体现在联合国的效率赤字以及其他治理机制的合法性赤字两方面。联合国作为全球最重要的多边组织,其重要性与合法性一直得到绝大多数国家的尊重与维护。而恰恰是因为要体现协调过程的民主性,同时由于美国等少数关键国家对联合国重视程度不足,以及主要大国常常难以在重大问题上达成一致,联合国长期受到效率问题的困扰。就联合国自身而言,自成立以来至今70多年,它不可避免地面临很多官僚组织难以克服的效率障碍。“文山会海”成为制约其高效运行的最突出因素。(13)围绕某个问题进行大量的跨部门沟通协商,“机制密度”的增加反而制约了效率的提升。(14)美国曾在联合国创建过程中发挥关键作用,冷战开始后一段时间内一度主导联合国议程,但此后联合国成员数量不断增多,美国主导力下降,美国对联合国的重视程度逐步下降。冷战结束后,“一超独大”的美国更多借重同盟体系和单边手段,对联合国更加不重视,大大削弱了联合国的权威性。“9·11”事件后美国绕开联合国发动伊拉克战争,导致主要大国在联合国内爆发激烈争执,进一步破坏了联合国的权威和统一性。尤其是当前围绕叙利亚问题,美俄之间斗争更加激烈,陷入僵持,联合国在此问题上无所作为,越来越多的人开始怀疑联合国到底还是不是一个有效的全球治理机构,有人将其称为“瘫痪的和平警察”,认为其正重蹈当年国际联盟覆辙,甚至因难有作为而增加了战争可能性。(15)联合国其实并非毫无改革。自2005年启动新一轮改革以来,其在成立人权理事会、提升维和、裁军与援助效率等方面取得了一些成绩。但由于始终面临效率与公平、大改与小改、主权与人权之争,联合国改革进展非常缓慢。尤其是当前改革只是聚焦安理会改革,一些国家认为安理会的结构反映的只是70年前的国际力量对比,认为“否决权”的使用是安理会频陷僵局的症结所在,使“扩容”(增加常任理事国)和“削权”(限制使用否决权)成为改革焦点。以“争常四国”为代表的“改革派”广泛造势,获得一些国家共鸣,尤其是非洲国家对安理会改革进展缓慢不满突出,甚至威胁退出联合国。着眼未来,如果改革推进不顺,效率低下始终存在,联合国的合法性和重要性恐怕也会受到削弱,那些依靠联合国参与全球治理的国家可能因此产生挫折感。

   与联合国的合法性强但效率不高形成对比的是,大国之间的小多边合作机制看似效率有所提高,却面临着难以回避的合法性难题,而这种合法性难题也将最终削弱其合作效率。自金融危机以来,有人提议由美国和中国组成“两国集团”,理由是两国作为世界仅有的十万亿美元级别经济大国,二者的合力足以改变全球发展态势。(16)诚然,中美两国确实开展了非常重要的全球治理合作,但对于这种构想中的治理机制,不仅其他国家因担心“中美共治”而集体反对,中美两国也会因顾及各自的盟友体系和伙伴网络而有所克制,因而“两国集团”将有助于推进全球治理的想法其实是一种错觉。(17)七国集团的前景因为西方当前的困难而备受诟病,但其不合时宜也许被高估了,因为西方国家内部协调的必要性不仅不会下降,在国际竞争加剧的背景下反而可能上升,在共同利益驱使下,其协调效率也将得到保证。但七国集团的问题也在于此,它可能因仅仅重视西方关切而在全球治理中难有作为,甚至遭到其他国家的怀疑和抵制。二十国集团在金融危机爆发初期很好地发挥了危机应急功能,但很快由于成员国之间处境的分化而暴露出结构性缺陷,特别是发达国家和新兴国家之间的利益存在较大分歧。由于机制的松散性,二十国集团只能在“分享最佳实践”上下工夫,难以产生有约束性的协同行动,这决定了其不仅代表性有所欠缺,而且未来在全球治理中发挥的作用也存在一定局限性。(18)

   制约大国合作效率的更深层因素是大国之间在治理理念方面的分歧。随着新兴国家群体性崛起,西方与非西方之间的文化差异以及对“全球正义”与“世界应然状态”的不同理解,将突出体现在双方全球治理观念的交锋中。(19)两种力量将围绕一系列全球治理议题展开规则竞争,例如国际贸易领域的公平与自由之争、网络安全领域的主权与开放之争、人权保护领域的公民权与发展权之争等。着眼未来,随着新自由主义的全球治理理念日渐衰落,关于全球治理的新一轮理念与规则竞争有不断升温之势。这种竞争是否最终有助于形成新的全球治理共识,抑或进一步削弱现有的全球治理效率,仍是有待观察的问题。

  

二、中国的机遇与挑战 (点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
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文章来源:《外交评论:外交学院学报》 , 2017 (6) :1-21
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